空管安全管理理论模式的建立

　　通过大力推行规范化管理和经常性的空管安全检查、调研，全国空管部门的安全管理整体水平有了较大提高。但是从空管部门总体水平上看，还没有使我国的空管安全管理操作水平得到彻底地改变，更没有使空管安全管理完全适应现代飞行安全和管制技术迅猛发展的要求。

　　如何切实提高空管安全管理水平，是摆在我们面前必须认真解决的重要问题。为了正确地解决这个问题，我们认为，需要探讨适应空管安全和空管技术发展要求的安全管理理论模式，从总体上来说明空管安全管理前进的方向。

　　所谓理论模式，是某一客观系统运行规律的理论概括，它以客观系统的目标、功能、结构和机制来说明系统的运行本质和发展方向。我们所讲的适应空管安全和空管技术发展要求的空管安全管理理论模式，就是指具备这种特征的模式。

　　为什么研究空管安全管理必须要首先要探讨安全管理理论模式呢？这主要是因为尽管空中交通管制员有保证好飞行安全的良好愿望，但由于空管原因造成的工作差错、飞行事故征候仍时有发生。总结近年空管差错、事故征候的特点，再次证明了一个共性的问题——空管安全管理的失误。

　　保证航空安全是空管工作的头等大事，这已是人们不争的共识，“有了安全不等于有了一切，丧失安全将会丧失一切”的观念已深入人心，但对于什么是空管安全管理工作，如何做好空管安全管理工作，尚有不少同志持有不同的见解，因此，在空管安全管理中经常会出现步调不一致，没有统一标准的安全管理制度。由于管理者无法有效地组织协调安全管理机制，以至不能准确规范管制员的安全行为，人为造成安全管理工作被动。因此，我们必须探讨建立空管安全管理理论模式的必要性，才能更好地把握安全管理的本质及其运行规律，更好地从总体上明确安全管理发展的方向。

　　空管安全管理的历史证明，它必须适应人（管制员、飞行员）、机、（航空器、空管设备系统）、环（天气、工作环境等因素）系统中的状况和要求，它必须符合各国家（地区）的具体情况和要求。因此，每个时期的安全管理，各个国家（地区）的安全管理，都会有它的特色，都会形成各自的模式。但是，在大家对这种客观需要和存在的安全管理模式还没有取得深刻的、系统的认识时，空管各级领导只能根据对安全管理的局部认识和积累的一些感性经验，来进行空管安全管理，而要想使安全管理完全符合它的发展规律和外部环境是不可能的。传统的观念认为：错误只存在于事故发生之时、存在于事故的责任人（管制员）身上。我们必须研究建立一个全新的观念：管制员生存于、工作于错误或缺陷之中，但错误和缺陷本身并不一定会导致事故，关键的因素是必须探讨建立空管安全管理理论模式，对错误、对风险实施有效的管理。

　　我国的空管安全管理是沿袭原苏联模式，80年代后参照美、欧等发达国家成功的经验，在空管技术上正逐步向具有国际权威的ICAO和FAA技术模式靠拢（如高度层、过渡高度层改革、电报格式变换、实施雷达管制等），但空管安全管理的规范化和标准化工作受各种因素的限制，尚未达到国际通行的规范，也未形成自己完整的体系，我们实际面对的是一个新旧交替、参差不齐和安全风险高的管理局面。另一方面，我们虽然积累了许多空管安全管理的经验，也从理论上对空管安全管理进行了许多研究，但是，由于我们没有把空管安全管理模式作为一个总课题来进行深入研究。没有从建立空管安全管理模式的高度来系统地总结我国空管安全管理的实践经验，致使我们至今对空管安全管理的本质和运行规律还停留在较为初级阶段，还没有完全弄清我们应采取具有什么特点的安全管理模式来管理空管安全。总之，随着我国民航经济体制改革的不断深化，对空管系统和空管安全管理的要求发生了质的变化。如何实现中国空中交通管理工作现代化，怎样的空管安全管理系统才能满足民航快速发展的需要，这是空管部门亟待需解决的重要课题。我们非常需要探讨适应这种新条件下的空管安全管理模式，以便用现代的空管安全管理模式来代替不规范的传统的安全管理模式。我们认为，探讨建立空管安全管理模式的目的是为了从总体上明确空管安全管理前进的方向。因此，在探讨这种空管安全管理模式时，有必要对以下几方面的因素和要求认真考虑。

　　一、提高空管安全管理水平的目的性

　　空中交通管制的目的是防止航空器与航空器的相撞、航空器与障碍物的相撞，以及加速飞行流量，保证有序的飞行和安全。其核心内容是“安全”。承认安全的重要性和必要性，并不等于真正理解空管安全管理的涵义。

　　什么是空管安全管理？首先让我们了解管理的概念：管理是社会组织中，为了实现预期的目标，以人为中心进行的协调活动。在民航空管系统中，当管制员以保证安全的形式从事管制操作，为完成安全目标而从事的对管制员与空管物质设备资源的协调活动时，也就产生了空管安全管理。安全管理的直接作用，是根据安全生产目的和与其相适应的安全生产过程的要求，把相关的各种安全要素密切地结合起来，并使其按照科学合理的步骤进行，完成全部安全生产过程。但是，安全管理始终仅仅是一种手段，它的目的是使整个部门具有较高的安全效能，取得更多更好的安全成果。因此，当我们考虑提高空管安全管理水平时，应从它所应达到的目的出发，应着眼于提高安全保障部门的效能，不能仅就安全管理本身来考虑。我国空管应以安全质量这一核心为主线，使保证飞行安全与运行工作质量融合为统一和谐体。安全管理要通过质量保证这一具体措施渗透到空管运作中。空管安全质量保证在该系统中是一个动态的过程。通常应从运作错误、差错预防、团队协作精神的建立及合作技能、信息沟通、客户服务等方面有效开展工作，从而实现“防为主，救次之，戒为下”的安全管理理念。比如，不能仅仅规定这项安全制度如何改进，那项安全制度如何提高等等。也就是说，根据空管系统自身特点和空管安全历史上血的教训，应先考虑如何按照取得更好更多安全成果的要求来完善和加强安全保障部门的效能，然后再考虑如何完善和改革安全管理来保证安全保障部门具有更高的效能。这里所说的安全保障部门的效能，不是指局部效能，而是整体效能；不是各种局部效能简单的相加，而是各种局部效能有机结合而成的整体效能。

　　二、提高空管安全管理水平的科学性

　　空管安全管理水平的科学性实质上是指空管系统在抓安全工作上必须依靠科学管理。“科学管理”一词在西方原本指二十世纪初美国的弗雷德里克?泰罗（FredrickTaylor）等人提出的通过科学的操作方法，明确分工，制定工作标准，谋求最高工作效率的一种管理理论和方法。在我国通常把一切合理的、有效的管理方法统称为科学管理。随着中国民用航空事业的发展，空中交通管制事业也迅猛发展，特别是近几年来，航空需求更为广泛，新机型的不断引进，促使了空中交通管制的现代化，特别需要加强对空管系统的系统化、科学化管理。因此“科学管理”在空管系统通常意味着基于空管现代化系统理论采用系统方法的现代管理。

　　目前航空器的飞行速度平均处在数百公里/小时，管制的安全间隔在数十公里量级，要求空管工作有极高的准确性，稍有疏忽，安危则往往系于几秒钟之内。如空管安全管理跟不上这一节奏，则必将导致现场安全管理失败，因此，现场安全管理水平的优劣取决于空管安全管理水平是否科学。不言而喻，像空管这样一个技术要求严格、设备复杂、管制环境多变，且要进行高速、精密运转的大系统，要保持其高效、安全，必须依靠严密的组织、科学的管理。

　　管理出安全、管理出效益，这已成为空管界的共识。应当说，管理本身就是一门科学，是一门艺术。而要做到科学管理，首先要有科学的理论来指导实践，其次，要能够正确地认识客观事物、正确地揭示和反映客观事物的规律性，并能够结合实际、解决实际问题，做到有章有法、有板有眼，还能够创造条件、因势利导，使之行得通、行之有效。建国初期至1985年我国的航空运输发展缓慢，空管系统的基础也很薄弱，党的十一届三中全会后，中国实行了改革开放政策，民航遇到了极好的历史机遇，正处在持续高速发展过程中，因此，空管系统规模扩大的速度也非常迅猛。这种空前的急剧发展，使得原本基础落后的现象更为紧迫，资金不足，管制人员奇缺，制度不完善，思想跟不上等等矛盾都极度尖锐起来，而且民航发展的大局又不允许我们暂缓发展，空管系统面对这种任务紧迫，千头万绪，矛盾交织，百业待兴的局面，要保证安全，更得依靠科学管理。只有科学管理才能理顺关系，抓住主要矛盾。因此，科学管理是解决空管安全问题的治本之道。

　　三、提高空管安全管理水平的系统性

　　系统，是指由若干相互联系、相互作用的部分组成，在一定环境中具有特定功能的有机整体。就其本质来说，系统是“过程的复合体”。任何管理都是对系统的管理，没有系统，也就没有管理。空管系统和空管安全管理，都是随着航空运输的发展而不断发展。时至今日，空管系统本身已发展成为一个非常复杂的大系统：不但空管技术的子系统众多，软硬件先进，信息量巨大；而且空管通讯子系统、导航子系统、雷达子系统、航行情报子系统、气象服务子系统也都是复杂的高科技系统，种类繁多、分布面广。因此它是由许多要素构成的，它含有许多纵横交错、联系紧密的子系统，它还与空管外部有着千丝万缕的联系，它要按照航空运输的需要和提供的条件，进行一系列相互密切配合的、性质不同的活动。正因为如此，空管系统内外部的许多因素都会对安全的整体效能产生影响。因此，空管系统的安全管理，如果不把它作为一个完整的系统来管理，是不可能使它具有高的整体效能，更难满足空管安全的实际需要。空管安全管理发展到今天，已经不再是管制员执行几个简单的陆空对话术语、空管部门落实或改进几项措施的问题上了。空管部门的安全管理，需要有严密的管理组织体系，行之有效的安全措施，紧密配合的成套管理机制，协调衔接的管理活动。因此，提高空管安全管理水平，不能只提高其局部的水平，而应提高其整体水平，要成系统的提高。

　　所谓成系统的提高，应当是一种有质的转变的飞跃性的提高。从空管体制改革的实际情况看，最关键的是空管部门逐步建立现代科学管理制度。这种转变是质的转变，是飞跃性的发展。所以，应当把这种思路作为探讨空管安全管理理论模式的一种基本思路。

　　四、提高空管安全管理水平的战略性

　　战略性也就是全局性和长远性。我们所研究的是民航空管系统在“十五”期间如何提高安全管理水平。这个问题既是一个全局性的问题，也是一个长远性的问题。说它是一个全局性的问题，是因为我们所研究的不是个别空管部门如何提高安全管理水平，而是我国所有空管部门如何提高安全管理水平。并且，增强空管系统活力是我国民航经济体制改革的重要环节，空管安全管理水平的高低关系着我国空管系统体制改革和整个民航的改革，影响着我国航空运输事业的发展。说它是一个长远性的问题，是因为我们所要解决的不是空管安全管理的短期行为问题，而是“十五”期间空管安全管理应怎样前进的问题，而且它还涉及在这五至十年内又将为二十一世纪上半叶打下怎样的基础，创造什么样的条件。我们认为，按照它的战略性来考虑，至少应考虑以下情况：

　　（一）要充分考虑我国空管系统的实际情况和现有基础。例如，要继续深入调查各地区的安全状况和空管综合保证能力，做到与时俱进。

　　（二）空管技术还在迅速发展，空管系统随着空管技术的进步

　　而处在不断的更新与变革之中。要考虑在“十五”期间，空管系统在宏观上将进行什么样的改革，发生什么样的变化，其中包括空管技术、空管设备、运行机制、管理体制等等方面的改革和变化。还要衔接国际环境的变化。并应分析和确定上述变化又将会对空管系统和空管安全管理提供什么条件和提出什么要求。

　　五、提高空管安全管理水平的适应性

　　我们认为，探讨空管安全管理理论模式，除了应考虑提高空管安全管理的目的性、科学性、系统性和战略性外，还应考虑提高空管安全管理水平的适应性。这主要是指我国的空管安全管理理论模式，除了要适应我国民航经济体制改革的要求和空管体制改革的具体国情外，还应适应各管制地区的状况和要求。如上所述，民航空管系统管制室数量众多，千差万别。它们的地位、性质、规模不同，它们的技术水平、管理水平、设备情况不同。这就给问题的研究带来了很大困难。因此，必须采取抽象的方法，从共性的本质问题出发，通过定期召开空管安全管理研讨会和空管安全技术研讨会的形式，研究提高空管安全管理水平的方向，揭示并把握其规律性。只有这样做，才能适应我国民航各空管部门的实际情况。我们之所以采取空管安全管理模式的形式来说明提高空管安全管理方向，就是为了适应这种情况。

　　当然，方向不是具体规划，各地区空管部门还需根据方向和本单位的实际情况来规划如何提高安全管理水平。而作为国家空管系统的主管部门，一方面，亟须建立全国统一、定期更新、成体系的安全管理理论指导材料或权威性的安全管理手册；另一方面，为解决安全管理体系优化和整体运作协调问题，尚须建立空管安全管理体系、空管组织指挥保障体系、空管技术管理体系、通导设备保障体系和情报、气象服务管理体系等空管内部管理子体系。以上子体系构成空管运行管理体系，各子体系既相对独立又密切协调。通过由总局空管局及地区空管局、空管中心（站）和机场空管部门组成的空管安全管理四级网络，积极发挥管理、监督、检查和指导作用。以便适应空管体制改革过渡时期的状况和要求。

　　以上五方面，是我们探讨“十五”期间空管安全管理理论模式的基本思路。我们认为提高空管安全管理水平的方向应当是：以提高空管安全管理的整体效能为目的，努力强化空管系统内部子系统的功能，充分发挥科学管理的作用。我们相信，按照这一方向来正确分析空管安全形势，坚持科学管理，加大执法力度，实行标本兼治，空管安全运行工作才能步入良性循环。