安全生产监管应实行监理制

　　导语：如何深化安全生产监管体制改革，在完善政府社会管理和公共服务职能的同时，进一步强化安全生产中介机构的职能，属于政府的政府加强管理，不属于政府的交给社会，理顺职能分工，加快形成权责明确、行为规范、运转协调、公正透明、监督有效、保障有力的安全生产监管新体制，应建立一个“专家监理、政府监督、企业整改”的新型监管体制。

　　关键词：安全监管职业化

　　改革开放以来，特别是我国经济进入高速增长期之后，安全生产形势日趋严峻，安全生产事故频繁发生，国家安全生产监管体制面临着巨大的压力和挑战，从而使得深化我国安全生产监管体制改革，完善安全生产监管体系的重要性和紧迫性日益突出。现行的安全生产监管体制是在2001年后逐步形成并定型的。这一体制体现了中央“强化综合、淡化专业”的改革初衷，有利于实现政企分开，精简政府机构，有利于逐步加强和改进政府安全生产监管工作，但由于缺乏在市场经济条件下如何建立统一高效的监管体制的经验，现行的体制仍存在诸多问题，已经直接影响了安全生产监管的有效性。所以应在完善政府社会管理和公共服务职能的同时，进一步强化安全生产中介机构的职能，属于政府的政府加强管理，不属于政府的交给社会，理顺职能分工，加快形成权责明确、行为规范、运转协调、公正透明、监督有效、保障有力的安全生产监管新体制，建立较为完善的安全生产监管体系。笔者认为，较好的做法是安全生产监管应实行监理制，建立一个“专家监理、政府监督、企业整改”的新型监管体制，有望可实现全国安全生产状况的根本好转，为全面建设小康的和谐社会提供强有力的安全保障。

　　一、安全生产监管实行监理制的必要性

　　一是安监部门直接监管人员不足。安监局成立时间晚，编制人员少。当前，随着经济的发展，企业数量的增多，安监部门执法监管任务也日趋繁重、责任日益重大，有限的安监机构人力资源与量大面广的监管任务之间，存在着较大的矛盾，尤其是基层，安全监管力量不足已成为不争的事实，比如笔者所属的淮安市，工矿商贸企业大小有3万多家，但全市的安监人员不过只有不到200人，要想让这区区200人对企业进行全面的直接监管，实在是勉为其难，全国来说，与淮安市的情况相似，截至2009年9月底，全国工商登记企业1030万户，但全国的安全生产监管人员只有8万多人，并且，这8万多人中，省以上安监机关占了30%以上，真正在基层从事安全生产监管的人员只有不到6万人，又如何对这1030万户企业进行安全监管呢？何况，随着编制体制的改革，地方政府对安监部门的调整去留不尽相同，有的得到了提升，有的却受到了削弱，有的地方甚至连安监部门都给整没有了，依靠安监机构直接对每一个企业的生产过程进行监管是不可想象的。

　　二是安监部门直接监管力不从心。安全生产监管工作具有较强的法制性、技术性和专业性，安全监管人员素质是提高监管能力的关键。尽管安监人员的数量较以往有了较大增长，但来源大多要么是从部队转业，要么是从其它部门分流而来的，真正的安全生产监管专业人才少之又少，人员结构不合理，能力参差不齐，真正懂安全、会监管的人员严重极度匮乏。再者，目前基层安监机构经费普遍紧张，车辆、设施、办公条件等相对较差，日常安全检查、执法监察主要凭眼观、手摸、耳听、鼻嗅，检测检验仪器缺乏，检查手段落后，无任何自救和防护设备，严重制约安全监管力量的发挥和安全监管工作的开展。

　　三、安全生产专业人员没有充分发挥作用。目前，全国12万注册安全工程师被闲置，作为安全工作者，难！难找工作、难有好待遇、开展工作难！在我国安全形势如此严峻的今天，安全业界精英人才被严重浪费。实行安全生产监理制，可提高注册安全工程师社会地位，充分发挥注册安全工程师的安全生产专家作用。当前，安全管理人员和技术人员的专业化分工不强，所以很多企业宁可使用专业技术人员管安全，也不愿用专门的安全工程师。注册安全工程师的专业技术性在社会上还没有得到共识。当然相对于国有大企业，民营企业更适合注册安全工程师的个人发展。

　　二、安全生产实行监理制的可行性

　　安全生产监管实行监理制，就必须充分发挥安全生产中介机构的作用，这无论是从法律上、现实中还是国外来看，都是可行的。

　　首先，从法律上来说，《安全生产法》第19条规定:从业人员在300人以下的,应当配备专职或者兼职的安全生产管理人员,或者委托具有国家规定的相关专业技术资格的工程技术人员提供安全生产管理服务。第12条规定：依法设立的为安全生产提供技术服务的中介机构，依照法律、行政法规和执业准则，接受生产经营单位的委托为其安全生产工作提供技术服务。引入社会中介服务机制，确立安全生产中介服务机构在安全生产工作的法律地位，使其服务职能社会化、市场化和法律化，充分发挥中介服务在安全生产工作中的桥梁和纽带作用，为促进生产经营单位的安全管理和强化政府的监督管理提供了新的机制和途径，已经为《安全生产法》所明确。安全生产中介服务的业务范围比较广泛，涵盖了生产经营单位的开办、建设、生产、经营和政府监管的全过程。只是目前，安全生产中介服务的业务范围受到了很大的制约，局限于开办和建设前的安全评价，对于生产经营的过程参与很少，并没有完全实现真正意义上的安全生产中介服务。

　　其次，从现实来看，我国建设工程监理制度已经创建20年了。我国工程监理制度是适应社会主义市场经济体制的国家监督管理制度体系在工程建设领域的具体体现，是国际项目管理经验中国化的创新成果，是以监理企业为主体、监理工程师为基础的社会化、市场化和职业化的监管道路的实现途径，其根本要义是过程监理，将政府监督管理职能转换为监理企业对工程项目实施过程的监督管理。20年来工程监理事业从无到有，从试点到推开，得到了较快的发展，工程监理理论越来越深刻和成熟，监理制度体系越来越完善和配套，对建设工程的监督和制约作用越来越明显。安全生产监管的方式，不妨参照建设工程的监理方式，安全生产监管部门和建设部门一样，不再对企业进行直接的安全监管，而是借助于安全生产中介机构，对企业进行全过程的安全生产监管。

　　再次，从国外来看，最早建立健全安全生产中介服务制度的是西方一些资本主义国家。这种制度是与市场经济体制对社会分工逐步专业化的要求相适应的，中介服务作为第三产业中新兴的具有广阔发展空间的服务业，在企业与政府之间架起了一条畅通的桥梁。美国、德国、日本等国家建立了分工细致、组织健全、机制灵活、服务全面的安全生产中介服务组织，通过大批具有专业资格的安全专门人才从事中介服务。这些中介组织和专业人员成为完善安全技术装备、改进安全管理、提高安全水平不可缺少的重要力量，向社会、企业提供完善、高效的安全生产技术服务。

　　三、安全生产监管实行监理制的模式

　　安全生产监管主要体现在三个方面“行政审批、过程监管、事后惩处”。目前政府层面主要是行政审批和事后惩处，也就是门槛准入和事后处罚，对于安全生产的过程监管做的很少，事实上也无精力和能力来做，而过程监管无疑是最重要的，却基本上是靠企业自管，至于节日和重大活动前的安全检查，只起到一个带动的作用，证明效果并不明显。企业、特别是中小企业，有的只有一、两个车间，甚至只有几个生产人员，这些企业在思想意识上以节约成本、创造最大利润为目的，有的想抓安全，但是不会抓，不知从哪儿抓起，客观上人员少，不可能安排专职安全管理人员，所以自身的安全监管力量十分有限，或者是因了熟视无睹，要他们自己抓好安全生产的过程监管无疑难度太大。正如前文所述，政府主管的安监部门没有精力、没有能力进行全过程的安全监管，只有充分发挥中介机构的力量，来协助企业进行全过程的安全监管。

　　安全生产监理制的模式可以和医院一样：各级安全生产管理部门引导安全管理方面的专业人员成立或参加注册安全生产代理服务机构，充分发挥专业人员的作用。这些机构相当于医院，企业有需求，由事务所负责检查指导，帮助企业建立健全安全生产管理制度，完善企业安全生产管理台账，指导企业主要负责人和相关人员针对企业的特点抓好安全生产工作。企业无需求，应进行例行性的安全检查，特别是对高危行业，国家应出台相应的法律、法规，必须每年由事务所进行例行性的安全检查，查出的安全隐患事务所向政府和企业报告，由企业负责整改，政府负责监督。

　　四、实行安全生产监管监理制的益处

　　实行安全生产监管监理制的好处是明显的，一是可以有效解决安监部门监管人员不足和力不从心的难题；二是可以充分发挥专业人员的力量，既能为企业解决困难，加强企业的安全生产管理，又能增加就业岗位和经济收入；三是一家服务机构可兼管几家企业，管理费用不会高，可有效降低企业的安全生产管理成本；四是这些专业人员可以帮助企业解决技术、设备、工艺流程及生产过程等安全生产方面的深层次的问题，提高企业的本质安全度，有效推进企业的安全生产管理工作上台阶。