发达国家建设工程安全生产管理概述

    工业发达国家在安全和建设工程安全管理方面已经有一百多年的历史，也是几经反复才发展到了今天的规模和水平，现已形成了比较科学的符合市场经济条件的机制和制度，在法律手段、经济手段等各方面积累了不少经验，这些经验与制度包含着千百万劳动人民的鲜血和汗水，也应当将其视为人类文明的共同财富。

    每一个国家建设工程安全的现状和发展都与其历史文化传统、经济发展以及技术管理水平有着十分密切的关系。研究和了解各国的不同做法和特点，有利于我们更加深入和全面地理解建设工程安全管理的目的与意义，有利于我们在汲取经验和教训的基础上探索自己的发展道路。

    安全问题是伴随着社会生产而产生和发展的。只要有生产就会有不安全的因素，就会有防止危害、保护劳动者安全的要求。我国作为世界四大文明古国之二，有关建筑业劳动保护的记载已经有2000多年的历史。不过，现代的安全管理活动是从18世纪中叶英国的工业革命开始的。传统的手工业劳动逐渐被大规模的机器生产所代替，虽然生产率得到了空前的提高，但同时也大大增加了伤害的可能。加上资本家为了赚取最大利润，采用提高劳动强度、延长劳动时间等手段残酷剥削工人，致使工人的劳动条件十分恶劣，伤亡事故频繁发生。为了维护自身的安全和健康，工人用各种手段和资本家进行斗争，譬如罢工，甚至破坏机器，迫使资本家和政府不得不适当改善劳动条件，开始进行安全管理。

    从18世纪中叶到现在，美国和英国等发达的资本主义国家，在建设工程安全管理方面都已经有了长足的发展，并且取得了巨大的成功。由于安全管理和安全技术在本质上的一致性，因此，研究和借鉴发达国家的历史经验可以使我国在建设工程安全管理方面少走许多弯路，也可以在此基础之上完善我国的建设工程安全管理模式，减少各类事故的发生。

    1  美国的建设工程安全管理 

    美国的建筑业一直以相当快的速度和规模进行包括道路、桥梁、大楼、厂房等等的建设。1999年建筑业从业人员共计850万人，约占全美总就业人口的6．5％。美国建筑公司的规模一般都比较小，80％的建筑工程都由仅占建筑公司总数10％的较大的公司承担。2001年建筑业工人共死亡1225人，工人的10万人死亡率为14．4，建筑业的死亡人数占所有行业死亡总人数的20．8％。图1所示为美国1975-2001年建筑业从业人员数和死亡率、伤残率的统计数据。根据美国1993年的统计数据，建筑业雇佣的劳动力相当于美国全国总劳动力的5％，但是却有11％的致残事故和18％的死亡事故发生于建筑业内。由于建筑事故所造成的经济损失已经占建设项目总成本的7．9％或者以上。

图1  美国1975-2001年建筑业从业人员数量及死亡率、伤残率的变化

    美国没有独立的建设行政主管部门，政府对建筑活动的管理，与对其他商业活动的管理一样，主要是通过法律手段实现的。美国专门针对某一行业或市场的法规很少，企业行为的基本规则一般都受综合性经济法规的制约。建筑管理也不例外：主要是通过综合性法规、行业技术标准和规范进行管理。

    美国建设工程安全管理属于整个职业安全与健康管理的一部分。政府对职业安全与健康非常重视，把通过各种努力保证全国每个劳动者的健康和安全作为安全管理的最终目标。在策略方面，美国把制定“职业安全健康标准”作为职业安全健康工作的基础与核心，强调根据严谨而详尽的法规标准和技术条例对雇主的活动进行严格的检查、帮助和处罚。尽管OSHA赞同有针对性的工作现场的安全与健康计划是预防伤害事故的根本措施，并且努力促进安全计划的发展和实施，但是又强制要求雇主不打任何折扣地执行0S-HA制定的各种标准。

    美国的建设工程安全相关法律属于整个职业安全与健康法律体系的一部分。美国目前的职业安全与健康法律体系分为三个层次：第一层是基本法——职业安全与健康法，明确了职业安全与健康的各项基本原则，成立了管理机构体系；第二层是OSHA制定的严格、细致的各项标准，不但明确了安全与健康措施的各个细节，甚至对各行业应该采取的不同的工程措施也做了详细规定；第三层是OSHA标准的行动指南。

    1970年颁布的《职业安全与健康法》(OSHAct)是美国现有的职业及建设工程安全法规体系的基础。该法案适用于制造业、建筑业、海运、海洋工业、农业、法律、医药、慈善事业、有机构(项目)的劳动者和私立学校等。但是不适用于：个体户、只有家人自己工作的农场以及受其他联邦法律特殊规定的社会成员。

    《职业安全与健康法》(OSH Act)赋予了职业安全健康局(OSHA)制定标准的权力。OSHA标准中既有属于一般安全与卫生管理原则的规定，又有各行业技术细节的要求，内容完善、覆盖面广。FederalRe~ster(联邦注册)是查找关于OSHA标准的信息的最好资源，因为所有的标准一旦通过、修订或废止都要在那里发表。

    OSHA标准可以分为四个主要类别：一般行业(29CFRl910)；建筑(29CFRl926)；海事(造船、海运油库、港口——29CFR 1915—19)和农业(29CFRl928)。有些标准只适用于该类别，另外一些则通用于所有的行业。

   2  英国的建设工程安全管理

    2001年，英国建筑业从业人员超过190万人，有20万个建筑公司，其中85％的公司雇员少于5人。·尽管英国建筑业的安全状况在欧洲位居前列，但是英国所有行业的死亡事故中大约有1／3发生在建筑业。2000／2001年度英国建筑业的10万人死亡率为6．0，是所有行业平均死亡率的6倍。图2所示为1981-2001年的所有产业的10万人死亡率和建筑业的10万人死亡率的统计数据。

    英国作为市场经济发达的资本主义国家，与美国的状况相似，政府主要通过法规手段规范建筑市场。英国的建设工程安全管理也属于职业健康与安全管理体系的一部分，而英国健康与安全法律的悠久传统已经有150多年历史了。

    政府安全管理的目标是：保证职业工人的健康、安全和福利；保证可能会受到生产影响的公众的健康和安全；控制危险物质。英国对职业健康与安全的管理策略可以概括为两个方面，一是通过健康与安全法律及辅助法规体系的作用提供一个良好的法律环境，使得各行业和各企业在其中负起各自应该的安全与卫生责任。这也就是“自我规管”(Self— regulation)的概念。二是通过各种手段鼓励雇员的参与，也就是说安全不仅应该是雇主和高级管理人员的责任，也应该是实际参与工作的雇员的责任。

    英国现有的健康与安全法规是在1974年《劳动健康安全法》(HSWAct)引入的灵活的法规体系的基础上发展起来的。其法规体系可以分为四个层次，第一层是基本法——劳动卫生安全法，明确了雇主和其他干系人的基本安全责任，并且成立了管理机构体系；第二层是行政法规，通过设立标准的形式明确了各行业各企业所应该达到的安全管理目标，但并没有规定为了达到目标而需要采取的措施；第三层是官方批准的实践规范，由各行业自己起草，详细描述并推荐行业中能够达到法律要求的比较好的安全实践形式的各个方面，但并不做硬性要求；第四层是指南和标准，作为雇主采取安全措施时的建议和指导。

    在这个体系中，《劳动健康安全法》(HSWAct)是由RobertsCommittee作出的关于健康和安全主要工作回顾的基础上发展来的，提出了著名的"Robens理念”，即用成文法典作为基础来代替零散的工作现场的安全与卫生标准以改变人们对安全的态度。它的适用范围包括管理层、雇员、自由职业者、雇员代表、现场管理者和工厂设备材料的制造者。该法案也保护公众的安全，因为这些公众可能被工人的活动影响到。

图2  1981—2001年英国所有产业和建筑业的．10万人死亡率

    此外，英国法律的发展受欧盟法律的影响很大。欧盟法律要求每个成员国要“特别注意鼓励改善工人，特别是工作环境的健康与安全”。大部分欧盟法律的实施是通过“欧盟指示”(EuropeanDirectives)的形式实施的，要求所有成员国遵守。欧盟指示规定了所要达到的目标，而具体的途径和办法可以由各成员国自行制定。近些年来，英国大部分健康与安全方面的法规已经要求遵守“欧盟指示”。

    建筑安全法规

    1994年颁布的《建筑(设计与管理)条例》[Construction(DesignandManagement)Regula—tions：CDM]是针对《工作安全与健康管理条例》在建筑业方面有关雇主、计划总监、设计者和承包商的责任和义务进行的补充和完善。针对安全与健康，重新考虑了雇主、计划总监、设计师和承包商应承担的责任和义务，并对影响项目的各个方面，从项目立项到交付使用的各个阶段，详细阐述了各方的具体责任和义务。它主要具有以下一些基本原则：

    （1）应该从建设项目开始阶段一步一步地、系统地考虑安全；

    (2)建设项目上的所有人员都应该对安全与卫生有所贡献；

    (3)从项目开始阶段就应当对安全与卫生管理进行适当的规划和合作；

    (4)对项目安全问题的规定和控制应当由可以胜任的人员完成；

    (5)应当保证项目所有参与各方的充分交流和信息共享；

    (6)对于安全信息必须做正式记录以备将来使用。

    1996年英国又颁布了(建筑(健康、安全和福利)条例》[Construction(Health，Safetyand Welfare)Regulations：CHSW96L该条例旨在通过对雇主及所有影响工程施工各主体的法律约束，保护建筑工人和可能受工程影响的人员的安全。其中特别强调了两个以上雇主在同一个施工现场工作时，必须相互确认其各自所承担的责任和义务。这一点特别适用于建筑业多个承包商共同工作的特点，比如总包商很容易忽视其脚手架分包商的搭建和拆除工程的安全控制。

    3  对我国建设工程安全生产管理的启示

    在经过对美国、英国基本情况和法律法规体系的简要对比后，可以引申得到以下一些结论和启示。

    (1)统计数据对安全管理的发展有重要的推动作用，而这些统计数据的来源包括大众传媒、政府统计机构(如劳工统计局)和一些研究机构。当统计数据通过传媒引起社会公众的广泛关注后，就可以促使政府就相关问题积极立法，从而推动管理的发展。

    (2)20世纪70-80年代，人们开始意识到施工安全管理的成功往往取决于隐藏在管理制度和组织结构之下的安全文化。安全文化的发展与社会法制和经济激励机制的发展密切相关。发达国家的政府也越来越重视在建筑业中应用安全文化的手段来促进建筑安全状况的改善。文化手段在政府安全管理中正变得越来越重要。美国和英国的安全管理机构正在越来越清醒地意识到改善社会、行业和企业的安全文化才是提高全社会安全水平的最有效手段。因此都非常重视教育培训、宣传、现场安全管理计划和体系，以及其他可以促进安全文化的活动，努力培养一种政府与雇主、雇主与工人等等各方协调合作的氛围，从而最终形成一种可以改变所有从业人员安全工作的态度及方式的安全文化o

    (3)美、英两国的法律体系都属于基于职业安全与健康基本法律基础之上的综合安全法律体系，避免了各法规之间的内容重叠或不统一，形成了清晰的法规层次体系和功能体系。都设立了以主要安全管理机构为基础，重视制衡和辅助功能的完善的安全管理机构体系。两国进行安全监察的基本手段大致相同，还都非常重视数据统计和分析在监察中的作用。

    (4)以人为本。这种安全管理目标并不是从来就有的，而是随着社会经济技术水平的发展逐渐形成的，社会的伦理道德需求也对目标的形成有重要作用。

    (5)美国和英国都有关于劳动安全的基本大法：美国的OSHAct和英国的HSWAct。两部法律都是授权法，即该法授权给一定的机构或国务大臣根据需要制定从属法规的权力。这些机构可以直接制定法规，而不用再经过国会审议等繁杂立法手续。这样可以加速立法进程，及时发挥法律效力，解决存在的问题。经过30年左右的发展，美国和英国都已根据职业安全卫生基本法律的要求制定了辅助的条例、标准、规范等，从而形成了比较完整的法规体系。由于该法规体系是在安全基本法的框架之下建立的，具有更强的系统性，属于综合安全法律体系。综合统一的职业安全与健康法规体系与以前专门化分散的“工厂法：，模式的法规体系相比，避免了各个法规之间的内容重叠或不统一，形成了清晰的法规层次体系和功能体系，突出了预防性的法规任务，因此综合法规体系是安全法规体系发展的必然趋势。    

    社会各界的广泛参与，必须有政策、法律、环境等多个方面的支持，就是要通过全社会的共同努力，提高安全意识，增强防范能力，大幅度地减少事故，为我国经济社会的全面、协调、可持续发展奠定坚实的基础。