【摘要】随着改革开放和农村社会经济的发展，“空心村”问题日益突显，危害性极大。“空心村”现象的出现有其深刻的原因，包括农村土地法律制度原因、农村经济发展原因以及农民意识形态方面的原因。本文通过分析“空心村”问题产生的原因，有针对性地提出了解决此问题的对策，完善相关法律制度，严格执行一户一宅制度，完善农村住宅总体规划，健全农村规划体系，推进农村集居化建设，同时加大宣传力度，提高农民保护耕地，节约用地的思想认识。
【关键字】空心村；形成原因；危害；对策
随着改革开放的浪潮，农村经济迅猛发展，广大农村的建房热一浪高过一浪。富裕起来的农民纷纷将积蓄投入建设新房。他们在旧房不动的基础上，或在村庄周围申请宅基地，或在交通便利的公路铁路边建设新房，或在环境优雅的山头盖房，以至于整个村庄向外横向和纵向随意扩展，而在村庄中心出现大量的闲置宅基地、废弃地和空白地，久而久之，形成一个个庞大的“空心村”。“空心村”中的闲置住房或废弃房大多是砖瓦房和土坯房，建设年代已久，房屋设计陈旧，破坏程度比较严重。旧宅基地闲置少则几年，多则二三十年，无人管理无人重视。
1“空心村”的危害
“空心村”存在的大量闲置宅基地和空白地带不但占用农村集体土地，浪费了土地资源，而且“空心村”新建房宅基地占用耕地、农用地，也浪费了农业资源。这些滥占乱弃行为浪费新农村建设资金，严重影响和制约着农村经济的发展。
1.1 浪费农业资源
土地资源是一种“综合”的自然资源，是人类社会最基本的生产资料和劳动对象，是国家农业发展、粮食安全的重要保障。因其具有不可再生性，也因此是任何国家和社会的重要保护对象。合理开发和利用每一寸土地是我国的基本国策。我国山地多，平原少，干旱、高寒区域大，耕地开发受限制，人均耕地少，而农村闲置宅基地更加剧了人地矛盾。农村新建的住宅大多在村庄外围，靠近公路和集镇的地方，占用了大量的耕地，造成农田面积的急剧减少，也因此减少了粮食产量，构成粮食危机的潜在因素。据了解，“空心村” 的空心， 少在0.067hm2 左右，多在 0.200 hm2 以上，一个中等乡镇约有 300 来个自然村，平均一个自然村以 0.133 hm2计算，一个乡镇就有40 hm2 以上的土地被废弃。这个数字是很惊人的。
1.2 浪费建设资金
由于农地农业产值过低、耕种劳累，农民种地积极性不高，加之到城市就业可挣取的劳酬比从事农业种植要高得多，大量农村劳动力流向城市。到城市打工而逐渐富裕起来的农民第一件大事就是盖新房、置新家。因此，农村建房热如雨后春笋，遍地开花。但是，农民建新房速度远远超过村庄基础设施建设速度和水平，而且农民独家独户建新房缺乏宅基地用地总体规划，导致村庄建设无限扩张，耗费了基础设施和村庄改造的配套资金；同时，这些新房往往贪图节约和赶工期，新房设计、建材质量、施工技术等都不够合理和科学，导致新房使用寿命短和高频率弃旧建新。村内空闲房屋逐步增多，大都破旧不堪、年久失修，极易发生倒塌事故，造成村民的人身和财产安全隐患，因此虽然农民个人的居住条件有了提高，但村庄的整体居住质量并没有因为新宅建设而得到改善；相反，村庄内部的衰落已经非常明显，村内大多无铺装道路，多数没有给、排水设施，垃圾没有专门处理，到处堆积，环境卫生状况恶劣。基础设施条件薄弱，居住环境不断恶化，住房投资比重大，生产性投资不足，这些都严重影响了农村发展的后劲。
1.3 影响和制约农村经济的发展
“空心村”内大量人力资本流失，进入工厂打工的大多数是受教育水平较高的青壮年劳动力，进城务工的也多是家庭的主劳动力。这些人力资本的大撤离，使得村内留下的多是老年人和幼童，农村基层组织中干部趋向老龄化，后备干部严重缺乏，“空心村”面临人才短缺的危机。我国人力资本占到财富总额1/2以上，人力资本的抽离意味着大量资本从农村撤离，农民对农业生产性投资的减少， 同时伴随着与农业相关的其他产业资本的共同撤退，造成农村人力资本在追求利润的动机下从利润率较低的传统种植业转向利润率较高的工业和第三产业，从而引发了农村农业空洞化，如不加以重视并及时治理，会阻碍农业乃至整个国民经济的发展。
1.4 影响社会的稳定和发展
我国是一个农业人口众多的国家，农民和农村问题始终是社会稳定和发展的关键，社会现代化的难点在农村，农民富裕、农村振兴是城乡协调发展的出发点和立足点。“空心村”继续蔓延将导致农村居住环境持续恶化，随着土地资源的日益紧张，势必造成这些闲置土地升值，由此引发家族内或家族间的矛盾，既不利于农村的繁荣，又威胁到整个国家的长治久安。
2 “空心村”形成原因分析
2.1 制度原因
2.1.1土地法律制度不完善，缺乏农村建房约束机制
中国现行的农村宅基地制度是在《宪法》框架下，由《土地管理法》、《农村土地承包经营法》等法律规范所组成的。现行《土地管理法》第62条规定：村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第44条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。这一规定强调和突出了农村宅基地的五方面的特点和要求：①实行一户一宅制；②农村村民建住宅用地应当符合乡（镇)）土地利用总体规划和土地利用年度计划；③涉及占用农用地的必须先行办理农用地转用的审批手续；④宅基地的审批权限统一定为县级人民政府；⑤以户为单位分配宅基地的原则。但是《土地管理法》并没有明确规定一户一宅的具体操作规程，尚未娶亲的男丁先盖房后娶亲，或者农民为以后的子孙先打地基之类的算不算违法等等，这些都没有相应规定，因此一户多宅现象严重。而且由于对《土地管理法》宣传贯彻不到位、不深入，加之政府土地执法不力，造成农民的土地法制观念淡薄，节约用地意识不强。一些农民认为土地是集体的，如能用来建房就变成自己的；甚至有的将承包的责任田当作私有土地，未经许可便随意侵占建房，或私下置换建房，造成土地极度浪费和破坏。
2.1.2 村镇规划管理不完善，审批制度不健全
目前，村镇规划制订远远滞后于农村经济发展速度和农民建房需求，一些地方领导的规划观念滞后，宅基地审批缺乏依据，造成农民建房的随意性和盲目性。一些地方在行政规划调整时，实行村村合并工程，人口迁移集中居住，集体规模壮大了，但原来偏远、零散的旧宅基地未能及时推倒整治，恢复到可耕状态，而是被长期闲置下来。有些地方，部分农村干部法律意识淡薄，特权思想严重，无视国家土地法规政策，只要农民有建房需求，写出申请（或建好后再申请），不经深入调查，就擅自批准宅基地。而申请者建新房大多不是旧宅翻新，实际上是沿公路或在承包的耕地上或是围绕旧村建新房，有的农户建新不拆旧，严重违反了国家规定的“一户一宅”要求。村庄规模盲目向外扩展，围绕旧村建新村现象严重，不仅占用大量耕地，而且旧宅基地也闲置、荒废下来。村庄规划的不完善，是造成“空心村”现象的重要原因。
2.1.3人口制度不健全，大量住宅闲散
首先，人口的急剧扩张，分户而立使村庄规模迅速扩大。建国50多年来，我国的人口制度在20世纪80年代之前出现过大的偏差，几轮生育高峰导致农村人口急剧膨胀，而人口的增加，就意味着数年后农户数量的急剧上升，使村庄规模迅速扩张。其次，由于农民思想观念的落后，养子养老的思想致使农村男丁膨胀，而男丁成家后不与父母一起住，结婚前就得要盖新房，因此也造成农村生儿子盖房子热潮。再次，人口的大量流动，导致农村住宅闲置率升高。20世纪90年代以来，随着城市化进程的加快，城乡二元差异拉大，大量农村人口，尤其农村青壮年劳动力流入城市，造成了土地抛荒，农业资源浪费严重。
2.2 经济原因
2.2.1 城乡收入差距大
由于农业工业两部门经济收入的差异很大，农业产值过低，致使农业剩余劳动力向城市工业部门转移。农业生产率非常低，利润低，而乡镇企业生产率高， 投资少、见效快、回报高，还有国家政策的支持，所以大批农民抛耕弃田投资经营乡镇企业。农民收入上不去，不仅影响农民生产积极性和农村社会的稳定，而且影响到整个国民经济的发展。随着经济体制改革力度的加大，二元经济结构从本质上并未受到冲击，反而有进一步加深加固的迹象，农村劳动力进一步转向城市。城市对农村人力资源的吸收，造成很多农村地区老人带着小孩在家种田的状况，实际上很多农村地区是由老人和妇孺支撑着农业的生产，这显然不利于农业的发展。农村劳动力向城市流动，而城市资本却流向农村，结果是农村出现了一定程度的丰裕资本，而小农经济根深蒂固的“吃、住、行”观念，促使这些丰裕资本很快转化为一座座庭院和住宅。同时，农民背井离乡涌入城市，致使农村出现“人去房空”，即“空心村”现象。目前我国城镇居民与农村居民收入差至少在3倍左右。据 2002 年的调查结果显示，农民工进城后的年收入平均比进城前多8 738.3 元，90.1 %的农民在进城后，收入都比在家乡时有了明显上升，巨大的经济差成了越来越多的农民流入城市的主要驱动力。农村剩余劳动力向城镇转移是很自然的经济现象，也是整个经济发展和工业化过程的自身特点。
2.2.2 农地产值过低，边际生产力低
农村的旧宅由于建的早，大多数面积较小，设计陈旧，在旧宅基地上建房，已经不能满足建设现代化住房的需求，拆旧建新一般都要购买或调换邻里的宅基地，其费用包括建筑费和购买邻里宅基地的费用；在耕地上建房的成本则仅包括建筑费及由于耕地非农化带来的耕地收益损失。而且农民建房的收益还包括一种心理收入，即主观上的满足程度。在村外围建房交通便利，通风、采光度高，还能更好地满足人的虚荣心。单位耕地上的产出收益是农民在耕地上建房成本的重要组成部分，而当前农民辛苦种地1年的净收益微乎其微，耕地的边际生产力非常低，降低了在耕地上建房的成本。从两者的成本收益比较来看，人们很快有了在耕地上建房的偏好。
2.3 思想认识原因
农民传统观念和地方风俗等认识上的误区造成了农村建房的随意性。主要有以下表现形态。①传统观念的影响：农民普遍认为老宅属私有财产，外人无权干涉，即使不居住，也不愿意出售和转让，造成了大部分老宅基地闲置。②农民认识错误：部分农民认为土地归我使用，就归我所有，无论庭院菜地，自留地，还是承包田，随意搭屋建房。③地方风俗影响：有些地方受“先建新房，后拆旧房”、“娶新娘，盖新房”等风俗影响，农民不断建新房，而一些农民在建起新房之后，并不拆除旧房。④旧宅基纠纷多，资金紧缺，翻建不易。一些农民的旧宅基， 或是祖上传下来的，或是与人串换的，大多不方不正不成排，很不规则。翻建新房高了，惹人闲言，遭人忌恨；低了，对己不利，心里别扭。而且很容易与左邻右舍发生矛盾，倒不如弃旧图新，在村外另建房屋省心省事。另外，农村宅基地整理，从制定规划到拆迁、平整土地，特别是整理中必要的补偿、基础设施配套建设等，都需要有一定的资金。由于目前不少农村经济基础薄弱，筹资渠道狭窄， 难以筹集必要的资金开展宅基地整理工作，因此造成积极建新房但无人整理旧房的局面。
3 “空心村”的整治对策
3.1 完善相关法规政策
3.1.1完善土地管理法，实行宅基地统一管理制度
实行宅基地统一管理制度。即新宅基地由村集体统一规划、统一安排；旧宅基地由村集体统一收回、统一规划、统一改造、统一安排供地。对于旧宅基地改造的投入由村集体承担，改造后的土地收益金，全部归村集体所有；对所收回的旧宅基地，重新进行村建规划，对征地报批所需的费用给予优惠，甚至给予减免。农民建新房后，按建新拆旧的协议，无偿收回其旧的宅基地，对其合法取得的地面上的旧房子经评估后，应适当给予补偿，并在其拆迁后给予兑现。如果拆迁户愿意自行拆迁，其拆迁的建材等物归拆迁人所有；不愿自行拆迁的，由村委会组织有拆迁资格的单位进行拆迁，拆迁物归村集体所有。
3.1.2严格农村宅基地审批管理，切实执行一户一宅制度
农村宅基地发放应依据《土地利用总体规划和村镇建设规划》，严格按照法定的申请、面积标准和审批程序审批宅基地。要认真落实县、乡（镇）、村三级新宅基审批制度，对宅基地的审批坚持“符合条件，确实需要”的原则，应按照个人申请、村民代表会议讨论、村委会研究决定并报土地部门审批的程序，从严掌握审批，并应由有关部门颁发《土地使用证》。要根据村内各户现有人口及宅基情况，严格按照土地部门的规定清退多占的宅基，特别是闲置不用的旧宅基，将其作为村集体的宅基储备；对于申请新宅基的，要根据人口情况同时收回多余的旧宅基地，切实执行一户一宅制度。
3.1.3 出台政策鼓励“空心村”整治
出台鼓励开展村庄整治实施的意见，明确村庄整治指导思想、方法、步骤， 明确各部门责任和分工，制定相关的优惠政策，引导各地按计划、有组织地开展村庄综合整治工作。急功近利是当前“空心村”整治中最大的弊端。在一些地方， 政府虽然重视“空心村”整治工作，但关注的焦点是能腾出多少建设用地指标。国土资源部门为了置换出足够的年度用地指标，只好选择周期短、见效快、难度小的村庄作为“空心村”整治的对象，往往回避一些深层次的矛盾。大多数都是整治废弃的、散落居住的老村庄，没有涉及到村庄的综合整治[。在“空心村”整治初始阶段，这些做法是无可厚非的，但是，从长远的资源利用看，必须及早摒弃目前在“空心村”整治中腾地“工程性”整治做法，因为“空心村”整治的成效关系到各地经济发展和城镇化建设，必须从长计议。应把以“空心村”整治为重点的村庄综合整治纳入各级党委、政府长期规划和工作目标。将农村村庄综合整治提升到保障经济可持续发展的战略高度，列入新农村建设重要组成部分和实施内容，制定10年发展规划目标，实施目标管理考核和跟踪制度。
修订完善的农村宅基地管理规章制度，在政策法规方面为解决多占、超占、强占宅基地问题提供可操作的政策法规依据。减少农民对宅基地需要的压力， 以“统一规划、统一政策、统一拆迁、统一建设”为主要手段，通过行政、法律、经济途径管理农村建房，开展宅基地整理。
3.2 健全农村规划体系
近年来，在“空心村”整治中，一些村庄在有关部门的支持下编制了建设规划，可是尚未制定出一个适合本村发展的规划蓝图，因此，新一轮村庄规划要按时完成编制。将村庄规划修编工作列入新村建设的议事日程，以各级政府为主体， 统筹安排，在充尊重民意的基础上，组织专家、学者研究各地农村发展方向和定位，使村庄规划成为引导村庄建设的龙头。积极探索多种形式的村庄整治模式， 立足当地资源优势，合理配置资源，选准切入点和突破口。充分考虑不同区域现状，结合当地地形地貌和风土人情，体现“以人为本，统筹发展”的理念，坚持集约用地要求，强化农民居住质量，鼓励开发兴建农户多层住宅小区。同时，在新一轮土地利用总体规划修编中，细化建新拆旧规模、用地布局，划定耕地保护“红线”，约束和控制村庄外延，道路、通讯、电网改造和环境保护等分项规划要与村庄规划修编同时展开、同期实施，规划要注意区分类别和有一定的超前性。
3.3 推进农村集居化建设
政府应大力支持推进农村集居化建设，积极引导居住在城镇周边的自然村或零星居住的村民离开布局分散的旧村庄，集中到规划区建房。或将小村合并成大村，有步骤地整体搬迁，向中心村或城镇集中，连片发展，形成规模。推进农村集居化建设，要合理引导城市化、工业化进程中的农民流向和研究农村宅基地使用权流转办法。应当允许农村宅基地使用权依法流转。只有合理分配宅基地使用权流转产生的经济利益，采取闲置地流向主体多元化，有适当条件限制的流转方式，才可以集约利用农村土地资源， 提高农村房屋的利用率， 从根本上解决“空心村”问题。
推进农村集居化建设，合理解决“空心村”问题，可以将村庄的搬迁归并与集居化建设和基本农田建设、土地整理复垦相结合，将迁村并点调整出来的土地整为可机械化操作的连片高产稳产田，既缓解了建设用地压力，又实现了多赢的效果。在进行农村集居化建设时应体现“尊重农民的集体土地所有权， 保留农民的土地承包权，放开农民的土地经营权”。向农民集体颁发土地所有权证，以法律形式保障其土地权利；大力推进土地承包经营权流转，让整理成片后的土地向种植大户转移，逐渐形成“乡村企业”， 而其周边的农民逐步演变成为“乡村企业”打工的“农民工”。
3.4 加大宣传，提高农民保护土地资源的思想认识
加大宅基地宣传力度，不断更新农民观念，建造和谐的生活环境。县、乡、村要组织力量，结合社会主义新农村建设，通过多种媒体、多种渠道加大对 《土地法》等法律法规和政策的宣传力度，提高农村干部、群众的法律观念和节约土地资源的思想意识，正确引导农民在原有宅基地上建设多层新住宅，做到农村宅基地的布局科学、合理。
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