构建新制，必须正视历史尊重现实
(一)自建国至1957年，我国政治、经济、文化等各领域百业待举，百废待兴，安全工作体制处于“行业管理、工会监督、劳动部门检查”的萌芽状态，安全生产形势平稳。
此间，根据《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定，“实行工矿检查制度，以改进工矿的安全和卫生设备”，党和政府提出了加强安全生产的一系列方针政策。1956年5月25日，国务院颁布了《工厂安全卫生规程》、《建筑安装工程安全技术规程》、《工人职员伤亡事故报告规程》，同时还颁布了《关于防止厂矿企业中矽尘危害的决定》。同年1月31日，经国务院批准，劳动部公布了《防止沥青中毒的办法》。同年10月5日，卫生部、劳动部联合发出了《关于实行职业中毒和职业病报告试行办法的联合通知》。1957年，劳动部、卫生部联合发布了《关于橡胶业汽油中毒预防暂行办法》。在此八年间，由于执行安全生产方针坚决，措施得力，企业安全条件、劳动环境不断改善，安全形势稳定，伤亡事故得到控制。
(二)1958年至1976年，为我国政治经济极不稳定时期。这个时期政治运动频繁，有的经济政策脱离实际，安全工作随之受到冲击，不断发生重、特大事故，出现了两次事故高峰。这个时期，我国经历了“大跃进”、“十年文革”等政治运动，政治、经济、文化等领域处于混乱状态，安全工作失去正常的秩序。
1958年劳动保护工作受到错误批判，劳动保护机构被撤销或合并。工农业生产出现严重违背客观规律的现象：“人有多大胆，地有多大产”，“只有想不到的，没有做不到的”。由于“左”的思想影响，一味追求高指标，忽视科学管理，排斥安全工作，一度出现伤亡事故大幅度上升的严重局面，全国出现第一次事故高峰。仅以黑龙江省为例,1960年全省工业事故死亡达到1300人，比正常时期多死亡400人左右，发生一次死亡3人以上事故32起，死亡210人，是自建国到80年代末，重特大事故最多的一年。
1961年至1962年,国家进行经济调整，1963年至1965年又进行三年调整，并在政治上进行反思。1963年，国务院颁布《关于加强企业生产中安全工作的几项规定》。正当胜利完成经济调整任务，国民经济出现好转的时候，1966年“文化大革命”开始了。1961年至1965年五年经济调整时期制定并实行的具体方针政策，被当作修正主义“管、卡、压”而遭批判，造成企业管理混乱，劳动纪律松驰，工伤事故增加。1966年下半年以后到1968年，原定的国民经济计划无法执行，各级政府机关不能正常工作，安全工作瘫痪，1966年至1969年连续4年连伤亡数字都不能正常统计上报。
1970年2月起国家开始恢复计划工作秩序。地方“五小”工业(小钢铁、小机械、小化肥、小炼窑、小水泥)迅速发展，中直企事业单位大规模下放给地方，国民经济取得较大进展。但是，这种盲目冒进的建设和未跟上的管理机制带来基建规模偏大、项目过多、产品质量下降、设备失修，伤亡事故增高，第二次事故高峰出现。加之受“文革”生产管理混乱影响，1970年黑龙江省工业事故死亡人数达1501人，高于1960年。
1972年以后，国家采取各种措施调整国民经济，在安全生产方面，要求“要有一定的机构具体负责安全工作”，“要把专业管理同群众管理结合起来，充分发挥安全网的作用”，但没有得到很好地落实。
(三)1977年至1986年，开始勾画“行业管理、国家监察、工会监督”的安全工作体制轮廓。在1977年召开的全国安全生产工作会议上明确提出，各省、市、自治区，国务院各有关部门，各级计委或工交办，各企业单位及其主管部门，都要确定一位领导同志分管安全生产工作，并要有一定机构具体抓安全生产工作，削弱了的或不能胜任的，一定要加强。各县、公社、大队也应有人负责安全生产工作，要强调管生产的必须管安全，要经常抓、反复抓。但是由于当时在经济上的冒进，仅黑龙江省在1977年、1978年连续两年工业事故死亡人数就超1000人，均高出正常时期200人左右。
1978年12月党的十一届三中全会召开，拨乱反正开始。1980年国务院严肃查处了“渤海2号”事故，对稳定全国安全生产形势起到了极其重要的作用。
随着党中央、国务院对安全工作的重视，各地工会、企业及其主管部门的安全机构在逐步恢复和加强。1982年国家明确提出强化法制，依法治理安全的原则。1982年2月，国务院颁布了《矿山安全条例》、《矿山安全监察条例》、《锅炉压力容器安全监察条例》，明确执法主体是各级劳动部门。国家在机构改革中为全国的矿山安全监察增加1700人的编制。1986年国家财政部将劳动安全监察业务经费列入财政预算。“国家监察、行业管理、群众监督”的“三结合”工作体制形成。
值得一提的是，国家自1983年起，放开资源开采政策，实行“国家、集体、个体”一齐上，煤炭开采实行“有水快流”。刚刚组建的国家矿山安全监察机构满足不了快速发展的矿山安全工作需要，1984年，黑龙江省煤矿伤亡事故显高。
(四)1987年至1997年，为社会主义计划经济向社会主义市场经济理性转变期。在计划经济下的安全监督工作体制中长期没有企业的位置，十三大召开后，企业向 “独立法人”转变。这个时期安全工作体制为“企业负责、国家监察、行业管理、群众监督”。
1993年，也就是在党的十四大以后，国家提出建立现代企业制度，就是要使政府对企业由直接管理转变为宏观管理，让企业的责任进一步突出。对企业的进一步放权，导致以下主要问题：一是经济的发展，放权于企业，国家安全监察力量却没有强化，安全工作失管失控。二是企业为减少经费开支，安全管理机构被裁减，企业管理只片面追求效益，忽视安全。三是企业承包租赁经营，造成企业经营者短期行为，只重产出，忽视安全投入，企业安全欠账严重。这10年，全国出现两次事故高峰。
自1986年实行企业承包租赁经营管理形式后，企业内部安全管理失控。伴随着多种经营方式的出现和国家一些政策放开，1988年出现建国后第三次事故高峰。
自1989年以后，国有企业实行第二轮承包。两次承包期内，均出现诸多影响企业安全生产的问题：企业安全投入不足；国家对企业的政策由拨款改为贷款；企业间“三角债”制约发展；职工工资欠发，情绪不稳定。这些问题给安全生产带来严重威胁，1994年出现建国后第四次事故高峰。
(五)1998年，党的十五大召开以后，国家进行了较为深层次的政府机构改革，将维系近半个世纪的专业管理部门(行业管理部门)撤销，使企业从政府直接管理中解脱出来，安全监督工作体制体现为“企业负责、国家监察、群众监督”新“三结合”结构。安全管理职能从原劳动部门转移到经贸委。但是由于种种原因，1998年至2000年，国家在安全监督机构的设置和人员编制配备上走了弯路。在2000年下半年，又重新组建了国家煤矿安全监察机构和国家安全生产监督管理局。由于机构改革上下不同步，对安全监督工作冲击很大，省市级机构不定、人心不稳，工作出现空档，有的发生事故不上报，全国各地伤亡数字统计不准确。这几年里，重特大事故不见少，可与上年对比，伤亡总人数却在下降。自2001年下半年起，发生重特大事故的省份开始重视安全机构建设，陆续组建机构。但是中央政府对安全机构设置没有统一说法，造成各省的安全机构在人员编制和建制上多种多样。
综合上述分析，影响安全生产的因素可概括为以下几点：
(一)政治形势影响安全工作。
(二)经济政策影响安全工作。
(二)国家法治意识的强弱影响安全工作。
(四)企业内部自律管理机制是否形成影响安全工作。
(五)安全执法机构强弱影响安全工作。
构建安全生产监督工作体制的基本思路
自1998年国务院进行机构改革后，安全生产监督机构在职能设置、人员编制配备、经费及队伍装备等方面存在着诸多的问题需要解决。这些问题不解决，会妨碍安全工作的有效进行。党的十六大对安全工作提出要求：“高度重视安全生产，保护国家财产和人民生命安全。”为贯彻党的十六大精神，确保《安全生产法》的贯彻执行，对以下问题应尽快解决：
（一）相关部门的安全职能设置不合理，工作效能分散，影响安全执法作用的发挥。原来在劳动部门的锅炉压力容器监察、特种设备监察划到技术监督部门，造成职能与工作性质不一致。锅炉压力容器与特种设备监察的职能中，含有人员培训考核管理的职能和伤亡事故查处的职能。技术监督部门的职能性质是监督管理产品质量，不具备监督管理人员的职能。监督管理人员和查处伤亡事故是安全部门的职能。
（二）机构设置不合理，造成执法主体难设定。原来劳动部门的矿山安全监察机构是矿山安全法的执法主体。机构改革后，将一个执法主体分成两家：一个是国家煤矿安全监察机构，其体制是垂直领导；另一个是设在国家和地方政府安全生产监督管理部门内的非煤矿山安全监督管理机构。
（三）对各省的安全监督机构设置，国家没有统一说法，造成各省的安全监督机构设置和称谓五花八门，给工作带来不便。在机构名称上，多数机构已经改为安全生产监督管理局，但有的机构却叫“安办”，不能成为执法机构。在机构设置上，有的在经贸委，有的还在劳动部门，有的在政府办，有的单独设立，造成上下对口不顺。在人员编制数量上，有好多市县安全机构只有一两人工作，有的市一摊工作配一个人对省里三个处的工作。在人员素质上，专业技术人员严重缺乏。
（四）安全执法部门经费紧张，装备差，交通工具不足，难以适应安全工作需要。原来劳动部门的安全监察经费列入财政预算，国家给各省下达安全监察专用车编。机构改革后，国家将原列入财政预算的安全经费科目取消，国家局掌握的安全装备资金几乎全部用于煤矿安全监察的装备和人员开支上，各省得不到经费上的资助，因此，各省安全机构的工作困难重重。
（五）有的对安全生产监督机构的职能性质与作用认识不清，造成工作位置摆不正。一是与其他安全执法机构的关系不清，易出现越俎代庖现象，有的代行交通、铁路、消防安全执法职权。二是安全执法机构附加“管理”字样，造成执法机构概念模糊，易将此“管理”与过去专业管理部门的管理职能相混。个别安全理论的权威人士曾有“安全生产监督管理机构不是安全生产法的执法主体”的说法。
因此，面对摆在安全监督管理机构面前的诸多问题，如何构建好安全监管工作机制，理顺安全工作思路，对充分发挥安全执法部门的作用是非常重要的。应从以下几方面入手：
（一）首先应在理论上弄清安全生产监督管理工作的性质，摆正安全执法主体之间、执法主体与中介组织之间、与企业之间的关系。第一，摆正执法主体间的关系。安全生产法是调整安全生产工作诸因素的法律，该法赋予的行政处罚权在安全生产监督管理部门。交通、铁路、民航的安全部门是行业内部安全执法机构，其执法权不受干扰；但其辅助企业（包括建筑企业的安全生产）应在安全生产监督部门的监管之下。对交通、铁路、民航的安全，应从“安办”的角度代表政府实施综合协调管理。第二，摆正执法机构与中介组织、企业的关系。企业的主管部门撤销后，安全管理移交给安全生产监督部门，从国家行使安全监督角度看，这部分职能不应转移给安全生产监督机构。安全生产监督机构的工作实质应是监督检查，不应承担管理的职责，应把安全管理职责落实给企业。安全生产监督机构的作用，实质主要含三方面：一是起草制定和宣传执行安全法律、法规、规章、规范性文件。二是监督企业遵法守法情况，对企业从监督角度实施审查、考核、验收等职权。三是依法处理生产经营单位违反安全法规的行为、查处伤亡事故。
安全标准、规范、规程的起草和培训、认证等技术性、专业性的工作可以授权由事业单位、中介组织负责。
企业的责任就是在安全法律法规的规范下自觉地依法经营。执法机构不应干预企业的守法行为。
（二）强化法冶观念，依法设置机构，依法行政。党的十六大指出：“科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。”我们应按照十六大精神，通过立法，明确执法人员的编制、职能、经费、装备，不因长官意志而随意增减执法队伍。从而解决当前职能交叉、争权争事的现象。按照安全生产法赋予的职责，根据工作需要配备人员、装备队伍、发挥执法作用。已划给技术监督部门的锅炉压力容器、特种设备安全监察职能应归口安全生产监督部门。煤矿安全监察机构应与非煤矿山安全监督机构合并成为矿山安全监察机构。
(三)依法明确企业的安全责任，摆正政府与企业的责任关系。按十六大精神，中央和地方政府对国有企业履行出资人的职责。因此，要本着政企分开、实行所有权与经营权分离、使企业自主经营自负盈亏的原则，分清政府与企业的安全责任。政府应重视安全执法机构的建设，保证其能代表政府对企业依法实施安全监督的作用发挥。企业是安全责任主体，要通过严格执法，督促企业加强管理，自觉遵法守法。
政府应对公益性、自然资源性的安全管理负责，避免因企业甚至私营企业或个体经营单位发生事故层层追究与政府无关的责任。
(四)要通过提高从业人员伤亡补偿标准，体现提高从业人员的价值，以维护从业人员的合法权益，督促生产经营者重视从业人员的安全与健康。一方面，要加强从业人员健康方面的监督，保障从业人员的劳动防护用品和安全设施的配备和使用，减少职业病发生。另一方面，督促企业加大安全投入，保证其具备安全条件，减少伤亡事故发生。第三，要督促企业加强从业人员安全培训教育，提高其素质，确保安全技能提高。第四，提高从业人员伤亡补偿标准，增加企业对发生伤亡事故的恐惧感，迫使企业变被动抓安全为主动自觉重视安全。
（作者单位：黑龙江省安全生产监督管理局）
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