快在重罚，痛在违法——写在《安全生产法》实施一周年之际

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        死了那么多人，罚得再多也不过份；过份的是，为什么出了事故才罚，而不是发现有违法行为就罚。这是在依法治国的大背景下，在安全生产有法可依的前提下，不容回避、又必须解决的问题。对违法生产视而不见，放任那些不具备安全生产基本条件的企业继续生产，这就是事故多发的重要原因之一，也就是我们安全监管力度不够、姑息迁就种下的祸根。 

   今年8月，全国许多媒体都报道了 “3.22” 特大瓦斯爆炸事故处理结果：山西省吕梁地区孝义市孟南庄煤矿被处罚款2118.58万元，涉案的23人受到相应处理，其中有5人被追究刑事责任。此事引起社会广泛关注，的确是一件难得的事，这是依法治安全的成功记录。但是，如果全面透视这件事情，人们不禁会问，假如孟南庄煤矿没有出事，会受到这样的处罚吗？为什么孟南庄煤矿能持过期证照违法生产并脱离安全监管达三月之久？人们还会问，这是在处理事故，还是在处罚安全生产违法行为？如果言明是在处罚违法行为，兴许会触动各行各业的敏感神经，促进全国的安全生产。

 

这张罚单早就该开

从构成孟南庄煤矿巨额罚款的最大的一部分看，其法律依据是《煤炭法》。该矿违犯的是《煤炭法》的第二十二条，按照第六十七条的规定进行处罚。但这两条法律规定都没有载明对无证生产的处罚应在发生事故之后。因为这两个条款都不是关于事故调查处理的规定，它清楚明了、毫无歧义地告诉我们：“……未取得煤炭生产许可证，擅自从事煤炭生产的，由煤炭管理部门责令停止生产，没收违法所得，可以并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；拒不停止生产的，由县级以上地方人民政府强制停产。”由此可见，只要发现无证生产，就应处罚。所以，孟南庄煤矿无论是否发生事故，都应受到这样的处罚。遗憾的是，这样的处罚，是在72条生命灰飞烟灭之后才做出的；而且，所依据的法律又是早在1996年12月1日就已正式施行的《煤炭法》。换言之，对类似孟南庄煤矿这样的违法矿井该怎么处罚，何时处罚，煤炭管理部门是没有理由推说不知的。何况无证采矿、持过期证照生产是最容易发现，也是最容易核实的违法现象。为什么非等出了大事，酿成惊天大案之后，才去调查核实，才去做出处理？这里面到底存在着哪些深层次问题？如果不从根子上解决问题，罚款再多，也是权宜之计，治标而已。人们并不看重这笔巨款能否如数收缴，人们担心的是，这一震慑能持续的时间有多长，波及的范围有多大；更为担心是，经这一阵之后，一切极有可能回归以往。人们对“雷声大，雨点小”已经习惯，即使不是这样，你有政策，他有对策，也让你奈何不得。

就在孟南庄煤矿被重罚之后，重庆市奉节县寨官煤矿在采矿许可证过期一年多后仍在开足马力生产，而且还越界超范围开采，用“只准开一口井”的过期许可证连续开了五口井。《中国安全生产报》9月13日以“寨官煤矿‘能量’何来”为题作了报道。报道说，寨官煤矿负责人刘某某承认拥有六口矿井，并出示了开办煤矿的有关手续，但所有六口矿井，采矿许可证和煤炭生产许可证只有一套，其中采矿许可证已于去年6月到期。当有人对许可证过期、“六井一证”的合法性以及“一证多井”现象提出质疑时，奉节县国土局地矿资源科有关人士做出的解释令人胆寒：“是把风井用作采煤了”。该县煤炭工业局副局长杨某某还说，寨官矿是合法煤矿。难怪寨官煤矿一名自称是大股东的李姓人士会大言不惭地说：“这是国家允许的。”对此，我们再来听听上级管理部门的说法，重庆市国土局矿产资源处负责办证的工作人员说：“矿权所有人应在到期前30天申请延期，没有延期就不再是合法矿井。”该处处长李定河说：“一个矿区只允许有一口井，发给一个采矿许可证。” 重庆市煤矿安全监察局办公室有关人士也表示，煤炭生产许可证必须是一井一证；回风井严禁出煤，一经发现，必须责令立即停止生产。

据知情人士透露，寨官煤矿日产原煤200多吨。也就是说，该矿自去年6月到今年9月，在近15个月时间内，每天都有200多吨原煤的违法所得。依照《煤炭法》第六十七条的规定，这450多天的违法收入都应悉数没收，并处一倍以上五倍以下的罚款。但违法生产一年多的寨官煤矿，却没有因违法而受到任何行政处罚。其原因有二，一是侥幸没出事故；二是“因为后面有人”。2001年4月，该矿因越界开采被判赔15万元，至今不仅没给原告兑现，也未撤出所侵占的地盘。这种公然拒法、渺视法庭，不执行法院判决的个人行为都能因原告的忍气吞声而不了了之，何况参与者众多又涉及社会各阶层的违法采煤呢！

 

没出事故 ≠ 合法

寨官煤矿的违法生产决非个别现象。据报道，湖南省截至今年3月，仍有一大半正在红红火火生产的煤矿属无证矿。可见，不具备安全生产条件，又在进行生产经营活动的企业随处可见。中国之大，各地准办企业的要求既不同也不高，市场准入门槛高低不一，业主开办企业的随意性强，致使许多企业先天不足；加之监管体制不合理、监管人员素质低下，导致本有缺陷的监管又添新乱，使企业经营者或知法违法，或不知法而违法，总之，大有空子可钻。曾有报道说，一对夫妇闲着没事，太阳当顶了，才从床上起来。老婆对老公说，做点啥呢？老公搜肠刮肚之后也没想出好主意，便说干脆到地里掏煤。老婆迟疑地说，只好这样了。于是拿起锄头扁担和箩筐，就到自家地里掘洞挖煤。时日不多，便开始雇工，做起了老板。这听起来难免有些玄乎，却是成千上万的小煤窑、小作坊的开业典礼。像这样的企业，怎能达到安全生产的基本要求，连老板自身的安全健康都没有保障，还谈什么雇工的安全。这是令人担忧的事实。这些企业多数是自生自灭，很少听说因为存在安全生产违法行为而被关掉的，除非发生了瞒不过去的伤亡事故。

关闭非法小煤矿，人们已经干了好几年，按当初的计划，早就关完了。其实，由于地方保护主义作祟，个人利益驱使，不少关了的矿井偷偷摸摸变着法子从未停止过生产。今年3月，湖南省安监局派出4个督查组分赴娄底、郴州、邵阳等地检查，发现该省还存在着非法煤矿反弹和新开非法矿的问题，仅涟源市就有100多处非法煤矿，大部分都是2002年下半年以来新开的独眼井。四川省开江县有近20个已关煤矿私自开采过，其中坛子河煤矿是2000年关闭的，去年以来，在执法人员的数次炸封后又多次开井生产。国家安监局最近列出的必须立即停产整顿或者关闭取缔的五类煤矿中，首当其冲的仍然是不具备安全生产基本条件的小煤矿。

国企的安全形式也不容乐观。特别是国企在改制和转变职工身份的过程中，派生出许多新的深层次安全问题，尤其是一些劳动密集型国企，让你在执法上不免投鼠忌器。关了，给社会造成就业压力；不关，经营者更加肆无忌惮、渺视法律，更不愿投钱整治隐患；罚款，又使企业雪上加霜，劳动者安全健康更无保障。许多国企经营者深谙此道，把安全寄托在侥幸上，把出事故看成是运气不好。今年8月中旬，在几天之内先后发生特大瓦斯爆炸的山西大同杏儿沟煤矿和阳泉煤业集团三矿，都是国有大矿，其中阳煤三矿还是全国煤炭行业瓦斯治理经验的“发祥地”。谁能想到就是这样的煤矿，下井的干部和技术人员都不携带瓦检仪，对边排瓦斯边打钻的违章行为，竟没有一个负责人提出异议；杏儿沟煤矿负责人为了提高产量，竟敢在通风井出煤。安徽芦岭煤矿还是建矿30余年从未发生过瓦斯事故的国有大矿，今年5月13日也爆炸了，86名矿工死亡。据国家安监局副局长赵铁锤说，截至9月17日，今年全国煤矿共发生一次死亡30人以上的特别重大事故6起，死亡309人，同比分别上升50%和25%。国家局下决心立即停产整顿、关闭取缔五类煤矿：一是不具备安全生产基本条件的小煤矿；二是“一通三防”隐患严重的国有煤矿；三是超通风能力生产的煤矿；四是7月份以来，发生过死亡1人以上事故的小煤矿、3人以上事故的国有煤矿；五是非法小煤矿。我们注意到，此次关停的对象不仅是事故矿，也就是说，凡不符合安全法律法规、国标行标要求的，都在停产整顿、关闭取缔之列。但愿这次不再是光打雷不下雨了。

 

名为国家监察，实乃行业管理

在当前复杂的社会背景下，面对五花八门、形形色色又各有自主权的企业法人，安全生产由企业负责的制度容易流于形式，行政机关依法监督的重要性日显突出，这对安监队伍建设和安监人员道德修养、业务技术素质和监察执法水平的提高，提出了迫切的新的要求。

在河南，一位乡镇煤矿的矿长说：现在乡镇煤矿违法开采屡禁不止，原因是多方面的。此次对孟南庄煤矿进行经济重罚，对制止非法开采会起一定的作用，但不会起根本的作用。现在让乡政府管煤矿，乡里有几个人懂煤矿？关键是各级政府都能依法办事，让真正懂行的人来管煤矿，不断提高乡镇煤矿矿主的守法意识、安全意识和安全生产能力。

这位矿长希望政府官员懂行，的确切中要害，但仅此还不够，还应懂法。河南有一位县级煤炭局的局长，提出“作为煤炭主管部门，有没有《煤炭法》的执法权”问题。他说：如果煤炭主管部门没有《煤炭法》的执法权，就不可能做到对煤矿安全生产的防微杜渐，极有可能形成“事前不预防，事后搞惩办”的局面。这位煤炭局长的说法是对的，但他所提出的问题在法律上不存在。《煤炭法》的第十二条和第三十七条明确规定，县级以上煤炭管理部门依法负责本行政区域内煤炭行业和煤矿安全生产的监督管理；在第六章“监督管理”和第七章“法律责任”两章中，共有八条赋予了煤炭主管部门的监督执法权。如果这位局长提出的问题带有普遍性，可见一些地方的煤炭管理部门根本就没有履行，至少是没有很好地履行法律所赋予的职责，造成本地区安全生产执法监督的严重缺位。这位局长道出了普通百姓感受不到的苦衷，那就是《煤炭法》已颁布多年，至今也没有出台实施细则，原因何在？

据了解，我国一些省份，至今仍保留着煤炭行业主管部门，而多数省份的煤炭行业主管部门已改称煤矿安全监察局，并加挂安全生产监督管理局的牌子。其中，煤炭行业实行垂直管理，其余行业实行分级管理。这种一套人马，两块牌子、两种管理体制的设置对于安全监管力度到底是增强还是削弱，尚待验证。但有一点是清楚的，如果煤矿安全监察这类具有行业管理性质的机构，不与行使国家监察权的安全生产监管机构脱钩，它对煤矿的安全监察就会停留在行业管理的水平上。尽管如此，这仍被默认（误认）为国家监察，而实际上，造成了国家监察的缺位。因为，煤矿安全监察机构实际上就是原来的煤炭行业主管部门和国有煤矿的顶头上司，在历史渊源和现实背景的双重作用下，难免给执法操作带来诸多不便。媒体经常揭露一些地方政府官员，以亲戚朋友的名义开办煤矿，或入“干股”、“权力股”等，其中不少人成了执法监察的障碍。

《中国安全生产报》披露：2001年5月，该报一名记者随河南省煤矿安全生产检查团到鹤壁市采访。在检查团的引导车里，鹤山区煤炭局的一位官员居然当着记者的面，用手机给他的一位亲朋或是“关系”出主意：在检查团进行矿井登记时，不要填“准备关闭”，那样矿井就会被取缔，要填“停产整顿”。在现场，这位官员远离检查团，一个劲儿打电话。中午就餐时，某市煤炭局一把手接到他的一位在河南省平顶山矿区工作的同学的电话，请他给到该矿区检查的鹤壁市官员打个招呼，对平顶山矿区的某小矿井高抬贵手。当时，正值河南省组织了十几个检查组开展易地检查，其成员大多是从各重点产煤市煤炭局抽调的。对国有煤矿的“关照”，其情形也大同小异，只是给人的感觉显得冠冕堂皇一些。总而言之，作为国家安全监管机构，它本不应与监管对象有任何关系，特别是隶属关系；但是，我们恰恰没能在机构设置上有效地回避这种关系。这就是当前诸多安全难题都不是工程技术难题的根由所在，也说明我们面临的安全问题是体制性的，而非观念性的。

 

安全第一、预防为主：不安全不生产

“安全第一、预防为主”，是我们坚持多年的、成功的安全管理方针，如今这一方针又通过法律形式表述出来，成为做好安全工作总的原则和不可违抗的国家意志。它告诉我们，可以安全生产，应该安全生产，禁止不安全生产。

“安全第一”，就是“安全优先”，具有强制性，要求生产经营单位在确保安全的前提下，努力追求生产经营的其他目标，否则，禁止从事生产经营活动。“预防为主”，就是可以怎么做，应该怎么做，即要求我们不要把安全生产管理只当成事故后的抢救、调查、找原因、追责任、堵漏洞。更为重要的是，要谋事在先，尊重科学，探索规律，采取有效的事前控制措施，千方百计预防事故的发生。

继重罚孟南庄煤矿之后，关停那些违法和不具备安全生产基本条件的煤矿又拉响了警报，它向世人表明：从今往后，不具备安全条件就不准生产，而不是发生了事故才不准生产。此举进一步体现了《安全生产法》的立法宗旨，是不折不扣贯彻《安全生产法》的重头戏、样板戏。它将为各行各业搞好安全自律，为各级政府加强安全管理，为安监部门依法全方位监管积累经验，打好基础。

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