徒法，不足以自行

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古人说，徒法，不足以自行。这是说任何一部法律的制定固然重要，但它的施行更重要、更艰难，法律的贯彻实施必须以极大的力度去灌输、去推动。在《安全生产法》实施一周年之际，对它所发挥的作用和存在的问题，需要进行认真反思。 

《安全生产法》的诞生，标志着我国安全生产法制建设

进入了一个新时期。通过大张旗鼓地宣传学习

和贯彻落实，主要有四大收获：

以人为本的安全理念法律化。《安全生产法》的宣传贯彻是一次大规模的普及安全生产法律知识的法制教育。我们国家的政治制度、政权基础和“三个代表”重要思想的核心，都离不开一切向人民负责，人民的利益高于一切这个根本宗旨。它体现在安全生产方面，就是最大限度地重视、保护人民群众的生命和财产安全，保障人民群众最基本的生命权和健康权。《安全生产法》将社会主义的人本理念法律化，将生产经营活动中的人身安全纳入了法律调整的范围，赋予从业人员的人身权益以充分的法律保护。这是将一般意义上的人权上升到法律高度加以确认。生产安全事故对人身造成伤害是一种严重侵犯人权的违法行为，必将受到法律的追究。安全生产不再是一个单位和某些个人的局部问题，而是涉及国家政权本质、社会稳定和经济发展的政治问题、社会问题和经济问题，是涉及基本人权保障的法律问题。党和国家乃至全社会对安全问题的认识更加深刻，重视关注的程度进一步提升。《安全生产法》宣传教育的普及和深入，促使全民的安全法律意识产生了质的飞跃。安全生产正在成为继人口、资源、环境之后的又一社会主题。

生产经营活动的安全生产开始纳入法制规范。在《安全生产法》颁布实施以前，安全生产没有非常明确地提升到法治的高度，缺乏明确的法律规范，生产经营单位不认为出事故是违法行为。而现在则要依法从事生产经营，确保安全。否则，就要承担法律责任。许多生产经营单位开始意识到保证安全生产是一项基本的法律义务，不履行法律义务就要承担法律责任。《安全生产法》的立法目的之一，就是为生产经营单位的安全生产工作提供基本的法律规范。所以，一些高危企业和事故多发的企业正在逐条落实法律的有关规定，加强安全管理，增加安全投入，严格规章制度和责任制，基础工作有所加强，安全状况有所改善。

依法行政成为安全生产监管部门的行为准则，行政执法工作已经起步。《安全生产法》明确了各级政府和各有关部门的安全行政责任，赋予监管部门很大的监督执法权力，各级相继设立了综合安全监管机构。依法监管、依法处罚成为监管执法机关的行政原则和主要手段。一些习惯用“红头文件”发号施令的安全生产监管部门领导干部和工作人员，感到不学法、不懂法已经落伍，“法盲”难以胜任监管执法工作。尤其是那些因违法行政、玩忽职守而“吃官司”、当被告的监管执法人员，威信扫地，无地自容。通过学习培训，立党为公、执政为民和依法行政的法制观念开始树立，由要我学法转变为我要学法，安全生产监管执法人员的法律素质有了明显提高，法律手段开始成为安全生产监督管理的主要手段。

安全生产违法行为受到法律制裁，安全责任意识明显增强。过去一说到“犯法”，人们常以为只有刑事犯罪才是“犯法”。现在开始懂得违反《安全生产法》也是“犯法”，不但要受到行政处罚，还可能被定罪判刑，造成人员伤亡和财产损失的还要负责民事赔偿，法律关于行政责任、民事责任和刑事责任一应俱全。各地在安全监管和事故处理中，依法查处了一大批违法者，其中不但有生产经营单位的主要负责人，也有政府官员。法律制裁力度的加大惩处了违法者，震慑了违法者。法律对那些不具备安全生产条件、发生伤亡事故等违法行为的惩罚性功能的逐步显现，促使一些政府官员和生产经营单位重视安全生产，不敢掉以轻心。

 

贯彻实施《安全生产法》的成效固然可喜，

但存在的一些突出问题不可忽视：

安全生产法律意识尚未牢固树立。法律意识是一个国家社会文明进步的重要标志。目前依法保障安全生产的法律意识尚未扎根，一些地方的领导并没有真正认识到法治在安全生产工作中的地位和作用，而是迫于形势，热热闹闹地走过场，大轰大嗡之后一切如故。有的监管部门的领导干部不学法、不懂法，说外行话，以其昏昏，使人昭昭。有的“灯下黑”，叫下面依法行政，自己既不懂法又不依法办事。社会主义法治精神还没有深入到某些政府领导人的思想深处，安全生产的监管执法工作缺乏坚实的思想基础。

法律体系不健全，配套立法滞后。《安全生产法》不能解决所有的安全问题，必须因地制宜、结合实际地制定一批配套的安全法规、规章、标准、规程，将法律的原则规定具体化。目前国家制定的配套立法都是部门规章，行政法规迟迟未能出台，许多过时或急需的安全标准得不到及时修订或制定。除少数省级人大制定了地方性安全生产法规外，绝大部分省区市尚未着手地方性配套安全生产立法工作，立法缺失和断层问题相当突出。

安全监管体制不顺，行政执法队伍不健全，监管执法水平较低。半数以上的市、县尚无专门的安全生产综合监管机构，即使已经设立的也有相当部分是“委管”，没有独立的行政执法主体地位，受制于人，有职无权，形同虚设，难以承担繁重的监管执法任务。监管执法人员多数没有从事过安全监管特别是行政执法工作，法律素质较差，有法不依，违法不究和执法不严的问题普遍存在，没有执法权威，工作开展不起来。综合监管机构与有关部门的职责交叉，关系不顺，没有形成齐抓共管的格局。

地方保护主义是法律实施的一大障碍，片面追求经济利益、人治和腐败是根源。说到安全生产和监管执法的重要性，一些地方政府领导人不是不懂，而是以一己私利或局部经济利益对安全生产违法行为和违法者视而不管，甚至包庇从容，抵制和对抗监管执法，致使《安全生产法》在这些地方不能有效实施。一些私营企业为了实现原始积累，追求利润最大化，不搞安全投入，不顾员工死活，事故多发，但有赃官、贪官或昏官保护，照样逍遥法外。地方保护主义与企业追求利润最大化是阻碍法治的孪生兄弟，利益共同体的结合顽固地对抗着法律的实施。

安全生产行政执法力度不够，不足以震慑违法者。从某种意义上说，安全生产的主要方面基本做到了有法可依。有一些政府领导人和安全监管机构的负责人抱怨没有执法权力、没有监管手段。实际上，法律、法规早已赋予他们很多很大的监管执法权力。这些人不学法、不执法，有了问题就找上级要“手段”，其实法律法规对许多问题早有“说法”，问题在于没有真正依法办事。如将现有的法定权力切实用好，许多问题可以迎刃而解。有些监管执法者任意曲解法律，该处罚的高抬贵手，该重罚的随意轻罚，每要处罚时心里便“没底”，顾虑重重。凡是安全生产形势严峻的地方，都与监管执法力度层层衰减有关。

 

再好的法律如果不认真贯彻实施，也只能是一纸空文。

要保证《安全生产法》能够较好地贯彻实施，

需要从以下五个方面常抓不懈：

    经验证明，法律的实施必须要宣传，要灌输，要推动。历史的经验值得注意。《煤炭法》前后用了11年才制定出来，如果趁热打铁，狠抓贯彻实施，煤矿安全问题肯定能够好转。但当时并没有认真抓执法，结果煤矿安全状况不断恶化，迫使国家不得不采取行政措施进行整治。这说明再好的法律如果不认真贯彻实施，也只能是一纸空文。要保证《安全生产法》能够较好地贯彻实施，需要从以下五个方面常抓不懈：

强化法制宣传教育，提高领导干部和领导机关的法律素质。各级政府、安全生产监管机构要率先垂范，牢固树立社会主义法治精神和依法行政的思想，将安全生产监管执法工作纳入法律的轨道，坚持依法办事，依法监管。要将领导干部和监管执法人员的法律素质纳入人事考核的重要内容，切实提高他们的执法水平。

狠抓法律体系的建立健全，建章立制。要在科学论证的基础上，编制和实施安全生产法律体系建设的规划，在较短时间内形成健全的安全生产法律体系，为规范有序的安全生产提供健全的法律依据。

将行政执法工作规范化、制度化，建立健全行政执法责任制。要规范安全生产监管执法机构及其工作人员的监管执法工作，权力与责任一致，有权必定有责。安全生产监管执法责任制必须分级建立，分解到岗，分解到人。对不履行法定职责或者玩忽职守者，应当追究行政责任。

    坚决大胆地查处要案，树立执法权威。对严重的安全生产违法行为和重大、特大事故的责任人，必须依法严惩，该处罚的一定处罚，该重罚的决不轻罚。对于违法事实清楚、证据确凿、情节恶劣的违法者，要敢于执法，依法从重处罚。要罚得于法有据，罚得合法适当，罚得违者丧胆。行政处罚要严格依照法定程序，正确地使用执法文书。行政执法不可避免地会引起行政复议或者行政诉讼，只要我们依法实施行政处罚，就不怕当事人“告状”，当“被告”不等于违法有责。

形成安全生产监管执法的长效机制。机制好似一种润滑剂，它可以起到减少阻力摩擦、加强整体协调性的作用。在综合监管与专项监管相结合的体制下，负有安全生产监管职责的各有关部门之间，应当建立一种联合监管执法的机制并形成制度，彼此沟通合作，相互配合，综合治理，共同做好监管执法工作。

展望未来，《安全生产法》的贯彻实施任重道远。万事开头难，只要我们锲而不舍地抓好监管执法工作，就能够实现安全生产形势稳定好转的目标。法律的真正落实之日，就是安全生产稳定之时。

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