安全生产的法定界限——论安全生产违法行为的界定

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界定安全生产违法行为是实施《安全生产法》及有关法律、法规过程中亟待明确的问题。生产经营单位要依法确保安全生产，必须明确合法与违法的界限，了解哪些属于安全生产违法行为，知法才能守法。《安全生产法》虽然对安全生产违法行为作出了原则的界定，但不可能包括其他有关法律、行政法规的具体界定。由于这方面的法律规定较多，在实施过程中不可避免地存在着一些问题：一是诸多法律规定的制定背景和规定各不相同，未对主要的安全生产违法行为作出概括性的规定，在实施中缺乏明确的法律界限。有的生产经营单位不明确哪些属于安全生产违法行为，难以准确地规范本单位的安全生产工作，以至安全生产违法行为屡禁不绝，重大、特大生产安全事故时有发生。二是安全生产监督管理部门难以掌握合法与违法的界限，不能正确地实施监督管理和行政处罚，在一定程度上降低了监管执法的力度。

为了制裁安全生产违法行为，规范安全生产行政处罚工作，保证生产经营单位依法进行安全生产，国家安全生产监督管理局制定了《安全生产违法行为行政处罚办法》，已于2003年7月1日施行。这是十届全国人大批准国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构以后发布的第一个与《安全生产法》配套的部门规章。依照《安全生产法》和《矿山安全法》及其实施条例、《煤炭法》、《煤矿安全监察条例》和《危险化学品安全管理条例》的有关规定，《安全生产违法行为行政处罚办法》对煤矿、非煤矿山和危险化学品等生产经营单位的主要安全生产违法行为及其行政处罚作出了概括性的界定。它不仅是各级安全生产监督管理部门依法监督管理和实施行政处罚的法律依据，也是生产经营单位安全生产的法定界限。 

适用行政处罚的安全生产违法行为的涵义

安全生产违法行为是生产经营单位违反有关安全生产的法律、法规、规章与标准的规定，实施了危及人民群众生命和国家、公民财产的安全和发生生产安全事故造成人身伤害和财产损失并应当承担法律责任的危害社会的行为。安全生产违法行为的特征主要有四个：

一是违反了有关法律规定。法律规定是广义的范畴，泛指所有有关安全生产的立法对生产经营单位及其有关人员应当保证安全生产的规定，具体是指安全生产的法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章、法定的安全标准和技术规程、规范的有关规定。生产经营单位及其他主管人员实施的违反上述法律规定的行为，就是安全生产违法行为，包括法律规定必须实施和不得实施的行为。违法行为的行为主体既有社会组织，也有公民个人。

二是具有社会危害性。社会危害性是指违法行为已经或者可能危及人民群众生命和国家、公民财产的安全。这种社会危害性有直接和间接之分。譬如法律规定生产经营单位必须保证安全生产投入，不按规定投入即构成违法，虽然这类违法行为的危害性有时是间接的，不投入不等于会立即发生生产安全事故，但也是法律所禁止的。

三是造成了危害后果。不论安全生产违法行为的社会危害性是直接的还是间接的，都会造成程度不同的危害后果。法律对直接造成的生产安全事故导致人员伤亡和财产损失的行为要严究违法责任。对安全生产违法行为的法律制裁，表现在责任的形式全、处罚的种类多、处罚的幅度重。

四是应当予以追究的违法行为。法律并不是对所有的安全生产违法行为都要追究责任，主要是针对危害性大、性质恶劣、后果严重的安全生产违法行为进行制裁。对于危害性不大或者可以不予追究的违法行为，则可以通过批评教育或其他方式纠正，不一定实施行政处罚。 

安全生产违法行为的范围

安全生产违法行为范围比较宽泛，为了便于界定并实施责任追究，《安全生产违法行为行政处罚办法》根据安全生产行为主体的不同特点，对不同主体的安全生产违法行为分别加以界定。

生产经营单位有关人员的安全生产违法行为

这是以自然人为行为主体的安全生产违法行为，包括生产经营单位主要负责人和其他主管人员。

生产经营单位主要负责人的安全生产违法行为

生产经营单位的主要负责人是法律规范的主要对象，对其实施行政处罚的安全生产违法行为主要包括：

（1）未履行法定安全生产职责的行为。《安全生产法》第十七条明确规定了生产经营单位主要负责人的六项基本职责。不履行其中任何一项职责都构成违法，均要依法给予行政处罚或者刑事处罚。

（2）违法实施的免除或者减轻生产经营单位安全生产责任的行为。如果生产经营单位违反法律规定，与从业人员订立协议，免除或者减轻其对从业人员因生产安全事故伤亡依法应当承担的责任的，依法将对其主要负责人、个人经营的投资人处以罚款。

（3）违反生产安全事故处理规定的行为。依照法律规定，生产经营单位发生重大事故，其主要负责人不立即组织抢救或者在事故调查处理期间擅离职守或者逃匿的行为，必须承担法律责任。

生产经营单位其他主管人员的安全生产违法行为

生产经营单位的主要负责人或者其他主管人员的下列行为，将处以警告，可以并处一万元以下的罚款：

（1）违章指挥工人或者强令工人违章、冒险作业的；

（2）对工人屡次违章作业熟视无睹，不加制止的；

（3）对重大事故预兆或者已经发现的事故隐患不及时采取措施的；

（4）拒不执行安全生产监督管理部门或者煤矿安全监察机构及其安全生产监察员的安全监察指令的；

（5）伪造、故意破坏事故现场的；

（6）阻碍、干涉事故调查工作，拒绝接受调查取证、提供有关情况和资料的。

从业人员的安全生产违法行为

《安全生产法》规定了生产经营单位从业人员必须履行的安全生产义务，从业人员不履行法定义务的行为属于安全生产违法行为，法律没有对其设定行政责任和民事责任，只设定了刑事责任，即构成犯罪的依法追究其刑事责任。所以，《安全生产违法行为行政处罚办法》没有专门做出规定。

生产经营单位共有的安全生产违法行为

这是以社会组织为一般行为主体的安全生产违法行为，包括各类生产经营企业、个体工商户和其他社会组织。《安全生产违法行为行政处罚办法》对一般行为主体共有的安全生产违法行为作出的界定，对各类生产经营单位普遍适用。生产经营单位共有的安全生产违法行为可以分为12类：

1．不服从和拒绝、阻碍安全生产监督管理部门或者煤矿安全监察机构及其监察人员履行监管、监察职责的；

2．未按照规定设置安全生产管理机构或者配备安全生产管理人员的；

3．未按照规定对从业人员进行安全生产教育、培训，特种作业人员未取得操作资格证书擅自上岗作业的；

4．未使用符合安全标准的安全设备并维护、保养、检测，或者使用国家明令淘汰、禁止使用的危及生产安全的工艺、设备的；

5．特种设备未经具有专业资质的机构检测、检验合格或者未取得安全使用证或者安全标志擅自使用的；

6．未为从业人员提供符合标准的劳动保护用品的；

7．未对重大危险源进行监控并制定应急预案的；

8．未对危险作业进行安全管理的；

9．擅自将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人，或者没有订立安全生产管理协议并履行安全管理职责的；

10．生产经营场所的建筑物、通道、出口不符合安全要求的；

11．两个以上生产经营单位在同一作业区域内作业，未订立安全生产管理协议或者未指定专职安全人员进行安全检查与协调的；

12．与从业人员订立协议免除或者减轻生产经营单位因生产安全事故所应承担的法定责任的。

高危生产经营单位特有的安全生产违法行为

现行安全生产立法除了对一般行为主体共有的违法行为作出界定之外，针对矿山企业、危险化学品生产经营单位等特殊主体的安全生产违法行为，法律、行政法规和《安全生产违法行为行政处罚办法》提出了更为严格的要求。因为这些高危行业本身具有比一般生产经营单位更为危险的作业环境、灾害威胁和重大危险源，极易发生生产安全事故。譬如矿山开采多数是地下采掘作业，来自地层的水、火、瓦斯和顶板的危险因素很多，必须采取一系列防护和保安措施，预防和抵御自然灾害。这就要求矿山企业必须严格依照法律、行政法规、安全标准和安全规程的要求进行矿井建设、生产开采和安全管理。再如危险化学品多数属于易燃、易爆、易腐蚀的物质，必须对其安全设施、设备等技术装备以及生产、储存、包装、运输等各个环节的安全防范措施严加管理，稍有不慎便会引发生产安全事故。所以，《矿山安全法》及其实施条例、《煤炭法》、《危险化学品安全管理条例》等单行法律、行政法规专门对矿山、危险化学品生产经营单位的安全生产违法行为作出了一些特殊界定。如果矿山企业、危险化学品生产经营单位违反了上述有关规定，还要承担相应的法律责任。

矿山企业的安全生产违法行为

（1）矿山企业的主要负责人和安全生产管理人员未按规定经考核合格的；

（2）矿山建设项目没有安全设计或者安全设计未经审查同意擅自施工、安全设施未经验收合格的；

（3）矿山建设工程施工单位未按照批准的安全设施设计施工的；

（4）矿山企业的机电设备、安全仪器管理违反有关规定的；

（5）违反矿山作业场所有毒有害物质管理规定的；

（6）矿山企业违反采掘作业管理规定的。

危险化学品生产经营单位的安全生产违法行为

（1）危险化学品生产、储存单位生产、经营、使用国家禁止的危险化学品或者剧毒化学品生产灭鼠药以及其他可能进入居民日常生活的化学产品或者日用化学品的；

（2）危险化学品作业场所未设置有关安全设施、设备的；

（3）未按规定使用包装物、容器包装、盛装、运输危险化学品的；

（4）未按照规定使用危险化学品技术说明书、标签的；

（5）违反危险化学品安全管理规定的；

（6）危险化学品生产经营单位违反转产、停产、停业或者解散的安全管理规定的。

安全生产中介服务机构的安全生产违法行为

安全生产中介服务机构是独立于政府和生产经营单位的社会组织。当前多数中介服务机构能够依法开展安全生产的检测、检验、评价、认证和咨询等业务，但也存在见利忘义、出具虚假证明文件的违法行为。《安全生产法》赋予安全生产中介服务机构依法从事相关活动的权利，同时确定了其行为的法定界限。

《安全生产法》和《安全生产违法行为行政处罚办法》对这类违法行为的界定主要有三种：一是必须依法取得国家规定的资质条件，没有合法资质不得从事有关中介服务活动，否则即为违法。二是必须依照有关法律、行政法规和执业准则，为生产经营单位提供技术服务并承担相应的法律责任。三是取得合法资质的中介服务机构必须出具真实、准确的证明文件（安全评价、认证、检测、检验的报告或者证书等），不得出具虚假的证明文件。

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