公共安全缺乏免疫力

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    从开县井喷，到2004年的中百大火，20几起涉及公共安全的事故，使我们不得不反思公共安全管理。提高公共安全的免疫力，成为政府、企业、公民必须面对的现实问题。

三喜村——开县井喷事故中的幸运村
    开县井喷对于整个开县像经历了一场梦魇，很多家庭在梦中消失，很多人在不明不白中悄然离去。一个妇女在自己的院子里静静地走向了天堂，而她身边躺着的不到两岁的孩子，嘴角流着白沫，也随母亲静静而去……
    开县井喷已成历史，人们擦干泪水，收拾破碎的家园，开始恢复生产。
     在开县的不幸中，有一个村却是不幸中的万幸，那就是开县正坝镇三喜村。在这场劫难中，三喜村作为离井喷现场很近的村子之一，全村却无一人死亡。这是因为三喜村来了个好书记张建国，正是张建国和同事们及时地组织疏散，才使三喜村逃过一劫。从三喜村的事件中可以看出，突发事件后的紧急救援是多么重要。

制定适合实际的应急预案是提高免疫力的有效途径
    SARS以后，应急预案成了时尚名词。各地各城市都制定了或正在编制自己城市的应急预案，以应对各种不测和未知。可各地的预案与自己的城市匹配吗？这个问题一直是安全专家刘铁民关注的一个问题。刘铁民说，最近发生的一系列群死群伤事故，都属于公共安全问题，应对之策，政府在政治层面上已经解决了，而在技术能力层面上还没有解决，关于这一点，突出反映在应急预案上。他建议各地应根据自己城市的特点建立适合自己城市的应急预案。例如，沿海城市要针对的应该是海难预案和台风方面的问题，内陆城市就不需要这方面的预案。唐山的预案考虑的应该是地震、武汉考虑的应是长江泛滥。这就是各城市根据自己城市的风险特点和脆弱性，来决定自己预案的功能。
    刘铁民认为，一个城市制定了一个完整、科学的预案，只是完成了应急体系中的一个部分。也就是说有预案文件，不等于就能很好地解决突发事件应急。因为，再好的预案得进行演练、审核、改进和应急处理。现在的问题是，预案的演练要花钱，一个城市进行一次预案演练，起码要10几万，这就需要政府来投入；但现在国内有多少地方政府进行了投入，又有多少个城市有一个完整、科学的预案呢？
刘铁民补充说，如果平时对预案不进行或很少进行演练，等到万一出现了突发事件，政府感到手足无措是正常的，同时一定会造成巨大的经济损失。对现在各地各单位制定的预案，到底能起多大作用，刘铁民表示担忧。他说，现在很多地方政府、企业还没有建立真正意义上的预案。仅有联系单位、联系人、联系电话，这就叫预案，那这个预案没有意义。首先，预案必须是建立在公共安全风险评价、城市应急能力评估的基础之上；其次，预案本身必须要有结构、功能、程序与技术保障上的要求，还要有必备要素和保证措施，那就是平时的演练。刘铁民说他看过一些地方政府、企业的预案，坦率地讲有些预案中这些基本的要素都不完备。

应急资源急需整合
    刘铁民说，预防、应急救援和事后处理，是应对各类突发事故三个有机联系的过程，而其中每个阶段都有很多工作要做。现在我国有一个很奇怪的现象，人们一边在喊救援力量不足，一边却有一支庞大的救援力量真实地存在着，铁路、海事、地震、洪水、航空等有10几种救援力量，而这些队伍在没有发生事故时大多只是训练。可当一个行业发生事故后，这个行业就觉得救援力量不足。救援力量过于分散，是我国长期计划经济部门分割的结果。现在的问题就是各种救援力量不能集中使用，就连应急报警电话也多得让市民难以记住。现在我国还没有一个国家的专门应急指挥机构，这对于像我国这样一个大国来说是不合适的。而在俄罗斯有紧急事务部、美国有国土资源部、日本有防灾减灾部。为此，刘铁民给记者举了德国救援体系的例子。在德国，应急体系十分完整，一旦有突发事件，救护队很快能得到报警，救护队会立即组织救援力量。同时，救护队的救护车要经过哪条街道，不用救护队通知这条街道的警察。这条街道的警察早就通过相关渠道得到了警报消息，马上给救护队建立一个绿色通道，否则就是这个警察的失职。这个联动系统非常有效。而我国现今各行业之间有多少联合呢，并且所有的报警之间还没有形成联动，从救援指挥的角度来说是很不利的。

三级应急救援中心，市级应为“大”
    国家计划在三年内完成各级救援中心的建立，这对我们公共安全突发事件救援，将起到很大作用。因为前面已经提过，对于突发事件，救援时间十分重要。
    刘铁民说，当前我国将建立的事故救援中心，可能分为国家级、省级、市级共三级。他认为这三级中最重要的应是市一级的中心。按照现在救援“集中管理，统一指挥；属地管理，公众动员”的思想，在事故发生后离事故发生地最近的人，对控制事故的发展是十分重要的，而不是远在北京、上海的国家和省级中心。因为，应急主要分为场内应急和场外应急。场内应急是一线指挥，场外是组织协调、增援力量。国家和省级都属于场外应急，属于协调指挥，主要是信息平台。市级为场内应急，必须要有很强的机动能力，所以重点应放在这一级。如果事故超出了一个市的辖区，波及到几个城市，这时国家和省级中心要起作用，但是指挥还是应该以属地为主。属地为主的好处是当地政府熟悉情况，又利于调动资源。美国“9.11”应急总指挥不是总统、也不是国防部长，而是纽约市市长，就是这个道理。
    当记者问到市级中心的领导是否有能力应付突发事件时，刘铁民说作为地方政府市长，他可能不是这方面的专家，但一个城市如果有一个完整的应急体系和科学的预案，市长身边应该有很多专家做后盾。市长要监督好预案的实施，才能使整个应急体系运转灵便。

伤后应知痛
    现在很多事故都能直接转化为公共安全问题，使公众常在与之无关又毫不知情的情况下受到伤害。这说明事故的伤害对象及伤害面扩大，伤害方式也与过去有了很大不同，有了类似瘟疫的不认人之处，使传统的安全理论没了答案，这正是人们认识公共安全的要害所在。但可悲的是，除去伤者本人而外，许多人是麻木的。要不怎么会有那么多人重蹈覆辙呢。2003年的SARS，让全中国没有染上病毒的人也学会了讲卫生、勤洗手，政府也从中总结出了一些经验，在今年爆发的高致病性禽流感中得以应用，效果不错。
数数这几年世界公共安全领域有多少事故发生。仅以踩踏事故为例：2004年的沙特麦加“2.1”事故244人死亡；2003年的印度纳西克“8.27”事故40人死亡；2003年的芝加哥“2.17”事故21人死亡；2001年南非首都约翰内斯堡“4.11”事故50人死亡；2001年日本明石市“7.22”事故10人死亡；1982年前苏联列宁足球场340人因踩踏而亡。在中国，大家都知道的太原公园事故、华山事故、内蒙古丰镇二中踩踏挤压事故、重庆钟多中学事故、四川简阳实验小学事故、河北邯郸商城中学事故，还有最近北京密云事故等等…… 我们不敢设想，将来还会有多少人死于自己同类的脚下。
    对这一系列不断重演的悲剧，公共安全问题专家分析认为，这里涉及到一个风险归属问题和机会成本问题。得看这个风险跟谁有关，不投入成本逃出事故的概率有多大，这个账每个人算法可能不同，那就看站在哪个角度算。但不管怎么算，失去的生命是最贵的，因为生命无价。

下篇：公众意识觉醒和政府职能定位

公共安全，你的“边”在哪
    要做好一件事情，首先要明白事情的概念，才能有所针对。针对突发事件，人们在概念上总是含混不清。哪是生产事故、哪是公共事故，疑问多多。那么，公共安全这个圈到底有多大，它的边在哪？记者查阅了有关公共安全的一些书籍，没有找到对这一概念的明确解释。国家行政管理学院教授刘旭涛博士认为，公共安全是一种公共产品，每个人都可以享受得到，但不是每个人都能制造。
    刘旭涛认为，以往提到公共安全，多局限于社会治安、打击刑事犯罪等领域，即我们通常说的“公安”。随着经济与社会的不断进步，这种认识已明显滞后。在现代社会，除传统的治安外，像传染性疾病传播、食品安全、生产安全、信息安全、自然灾害、城市建筑、反恐等。与人民生活密切相关，都应属于公共安全的范畴。

公共安全，民众关注
    最近，井喷、火灾、踩踏事故，作为典型的公共安全事件新闻，被媒体通天热炒，很多媒体推出了系列逃生、自救讲座。老百姓在街头巷尾开始谈论，该如何防火啊、如何逃生啊，似乎看到了一种意识在悄然觉醒。
    最近，北京市西城区联合所在辖区的消防部门举办了首届消防展，义务向市民宣传消防知识。老百姓参观十分踊跃。开展当天人潮涌动，老人带着孩子，妻子携着丈夫，很多家庭都“集体参战”，热闹非凡。这个展览办了一周，在展览的最后一天，记者来到展场。由于是周三，很多人上班，人相对少了些。可记者看到，参观者中多数人都带着小本，抄有关消防知识，十分认真。记者问正在抄安全知识的一个小伙子，是集体来的吗？小伙子说是，他们是朝阳车检所的，今天集体来参观学习，这样的学习对自己日后工作和生活都有利。记者问两个抄得十分认真的漂亮小姑娘，是否是单位组织来的？一个小姑娘说，不是，她们是西城某宾馆的服务员，听说这里有消防展览，就来了。另一小姑娘说，消防知识对她们的工作十分重要，希望以后多举办些类似的展览。当记者问她们怎样看待密云事故时，两个小姑娘都说以后聚集场所还是要去，但一定会倍加小心。
    记者问一个正要离去的老大爷，展览怎么样？他说好。会使灭火器吗？不会，在厂子里有专人使，我不用操心。这时一个大妈带着小孙子进来，念展板上的消防知识，小家伙虽然似懂非懂，但听得认真，煞有介事。
这是一种好现象，是人们深层安全意识的觉醒，是一种良性的生存需求。

政府职能的定位
    谈到人们对公共安全的高度关注，刘旭涛认为，从主、客观两方面看，这里凸显几方面深层原因。从客观上看：一方面，随着人们物质生活水平的不断提高，公共安全问题越来越成为人们的公共需求。按照美国学者马斯洛的需求理论，我国温饱问题已经解决，生理需求已经解决，安全问题就成了人们共同关注的问题。刘旭涛认为公共安全是一个基本层次的社会需求。第二，经过20多年高速的经济发展，我国社会人口流动量加大、交通拥挤、公共卫生体系问题凸显，使我国风险因素增多，开始进入事故多发期。第三，社会转型的速度落后于经济转型的速度，“精神现代化”过程滞后。刘旭涛说，在经济现代化和物质现代化过程中，还会出现一个“社会现代化”和“精神现代化”的过程。简单地讲在经济转型的同时，还要有一个社会转型问题。但是，在实际发展过程中，我们后一个过程已经落后于前一个过程。现在我们遇到的一些公共安全问题，在传统的社会结构里很少遇到。第四，目前我国社会分化程度不断提高，社会不稳定、不安全因素增多，但公众对社会的不确定性危机缺乏认知和警惕性。
    从主观方面讲，刘旭涛认为，公共安全问题高发，暴露出我国公民主体意识的不断觉醒和政府社会管理缺位之间的矛盾。一方面，我国改革开放以来过于片面强调经济发展，而忽略了社会问题；片面抓建设而忽略了环境问题；片面抓城市而忽略了农村问题，导致出现“一条腿长一条腿短”。现在很多地方政府还是把经济建设当作发展的重中之重，这与各地经济发展有关，东南沿海发展水平高，现在已经开始考虑到了人的问题。而一些落后地区，由于经济发展压力大，考虑的问题主要是怎样提高该地区的GDP。考核领导干部指标很大程度上是看GDP增长速度，再看招商引资情况。 刘旭涛说，我国建国以来进行了5次机构改革，前3次改革都没有涉及到社会管理问题，主要强调政府职能转变和经济发展。1998年第4次改革提到了社会问题。2003年，新一届政府机构改革非常强调向社会管理方面转变，改变发展中“一条腿长一条腿短”的问题。
    刘旭涛说，另一方面，政府社会管理职能还没有建立和完善起来。在传统计划经济体制下，政府主要采取所谓的“全能控制”手段行使社会管理，如现行的户籍制度等。而随着社会的发展，这些手段显然已不适应发展的需求，存在着不断弱化的倾向。因此，政府社会管理缺位问题，也是造成目前公共安全没有得到有效预防的一个重要原因。另外公共安全预警、社会资源整合、安全教育、法制建设等方面，做得还远远不够。

政府的定位在哪里
    从人类历史发展看，社会的发展进步一定会遇到一些问题。关键在于发现问题要及时总结、纠正，今年的“两会”传出喜讯，我国要从“黑色管理”向“绿色管理”转变。因公共安全做得不好，每年夺走数万人的生命，严重制约了我国社会和经济发展。该怎样套住这“无缰之马”，社会、企业、个人都重任在肩。
    刘旭涛认为，要搞好公共安全管理，第一要建立“大公共安全”理念，打破以往对公共安全的局限性认识，扩大公共安全概念的内涵和外延。第二，要建立起公共安全社会化网络体系。公共安全作为一个公共产品，要打破二元结构。传统经济学理论认为，公共产品主要由政府一家提供，是一个二元结构，非公即私，由政府办的事情，企业和个人不要来参与，由企业、个人来办的事情，政府不要来参与。但现在市场经济理论已远远超出这个概念，即便是公共安全产品，也未必由政府一家独揽。例如，现在公共基础设施建设问题，很多高速公路以前完全是政府的事情，而现在已经有民间资本介入。所以，公共安全领域并非就由政府一家垄断。现在公共安全需要政府、企业、公民依照各自的优势，通过共同协作来完成一个社会化的网络体系。第三，政府要明确在公共安全问题上的定位问题。维护公共安全是政府的天职，这也反映出一个社会的综合发展水平与政府执政行为能力。现在有的地方政府在公共安全问题上责任不明确，很多地方采用了责任承包的方式，但在如何解决具体问题上并没有明确的规定，很容易造成政府对突发事件没相应对策。他认为一个奉行“以人为本”的政府，一个倡导经济社会全面、协调、可持续发展的政府，必须将与民众生命息息相关的问题摆在首位。现在解决政府社会管理缺位问题，实际上就是解决“一条腿长一条腿短”的问题。第四，要对国家公共安全管理体制进行改革和创新。我国现行的公共安全管理体制，基本上沿用计划经济时期的管理模式，已经是水土不符，主要表现在条块分割还没有解决。现在公共安全领域的管理分散在国家各职能部门，彼此缺少相互沟通和协调，对公共安全管理极为不利。

结  束  语

    在快完成这篇稿子时，北京又刮起五六级大风，瞬时达十级，尽管没有刮来漫天黄沙，却有报道说，小武基路周庄路口附近发生一起巨型广告牌被风刮倒，将路人砸成重伤的事故。可见这“无缰之马”真是神出鬼没，不知啥时又会冒出来横冲直闯一阵……
    但我们相信，我们的“套马”行动一定会成功，因为我们已经懂得了怎样与自然相处：合理利用，切莫妄谈征服。

（在本文采访过程中，得到国家局安全科学技术研究中心刘铁民主任、中国灾害防御协会金磊副秘书长、国家行政学院刘旭涛教授的大力支持，这里一并表示感谢！）

摘自：《现代职业安全》2004年第4期

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