“瞒报”的法律责任适用

2004-04-30 来源：东南建设安全资讯网安全文化 > 安全交流 > 正文

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2001年7月17日，广西南丹县龙泉矿冶总厂所属拉甲坡矿3号作业面发生透水事故，81人死亡，直接经济损失8000余万元。事故发生后，矿主与何池行署、南丹县一些官员相互勾结、隐瞒事故、封锁消息达半月之久。2002年12月22日，甘肃白银市平川区小南沟煤矿发生特大瓦斯爆炸事故，夺走11名矿工的生命，事故发生的消息被封锁了整整10天。2003年6月9日，甘肃永登县哈拉沟煤矿发生煤与二氧化碳突出事故，矿主报告有5人死亡，实际死亡人数为19人，其中14人被瞒报。

事故瞒报已成为我国安全生产的痈疽。《安全生产法》第六章规定了违反《安全生产法》的行为所应承担的法律责任，其中包括瞒报事故的法律责任。

行政责任

行政责任，通常指由国家行政机关认定的、行为人因违反行政法律规范所应当承担的法律后果。根据行政违法的程度、实施行政制裁的主体和制裁对象的不同，行政责任主要有行政处分和行政处罚两大类。行政处分，指国家机关、企事业单位、社会团体等根据法律或者内部规章制度的规定，按照隶属关系，对其所属的工作人员犯有轻微违法失职行为尚不够刑事处分的或者违反内部纪律的一种制裁。行政处分的方式主要有警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除留用察看和开除等。行政处罚，指特定的行政执法部门根据法律、法规和规章的规定，对违反行政法律规范尚不构成犯罪或者已构成犯罪尚不够刑事处罚的自然人、法人或者其他组织实施的一种行政制裁。

《安全生产法》第91条，对生产经营单位的主要负责人违反生产事故报告义务的行为，规定了降职、撤职的行政处分以及拘留的行政处罚。降职、撤职的行政处分对国有性质生产经营单位的主要负责人来说是切实可行的，因为国有性质生产经营单位的主要负责人有的是政府或政府主管部门直接委任或招聘的；有的是经企业职工代表大会选举，报政府主管部门批准的。因此，政府或者政府主管部门有一定的行政干预权，可以对违反安全事故报告义务的企业负责人做出降职、撤职的行政处分。然而，降职、撤职对非国有性质的生产经营单位，尤其是目前无主管部门的三资企业、民营个私企业的负责人来说缺乏约束力。第一，他们的职务不是政府或政府主管部门任命的，政府或政府主管部门很难将他们降职、撤职。第二，这些企业内部组织机构不健全，都是老板个人说了算，不存在老板自己将自己降职、撤职。因此，从实际情况来看，《安全生产法》规定的降职、撤职的行政处分并不能对所有的生产经营单位都有效适用。国务院“7.17”特大事故调查组对2001年7月17日广西南丹“7.17”特大透水事故有关责任人员的处理建议中，建议给予降职、撤职行政处分的都是针对有“公职”的人而言。

至于行政处罚，根据《行政处罚法》第8条的规定，包括警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留等。《安全生产法》第91条，对生产经营单位的主要负责人违反生产事故报告义务的行为规定了拘留的行政处罚。行政拘留是限制人身自由的行政处罚，是最严厉的行政处罚措施。它对任何性质的生产经营单位的主要负责人均可适用，但只能对尚未构成犯罪而情节较为严重或造成较为严重后果的行为人才适用。此外，对行政处罚的规定也有可商榷之处，即拘留只能适用于自然人（生产经营单位的主要负责人），而不能适用于单位。有时，对生产事故的隐瞒不报、谎报或者拖延不报的行为是单位经集体研究决定的，是单位整体意志的体现，所以，在行政处罚中只处罚生产经营单位主要负责人，而不处罚单位的单罚制是不合适的。可考虑既处罚单位又处罚单位主要负责人的双罚制，例如可增加对单位适用警告、罚款、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照等行政处罚。

民事责任

所谓民事责任，指民事主体违反民事义务而依法应承担的民事法律后果，主要是财产责任。生产经营单位或其主要责任人对生产安全事故隐瞒不报、谎报或拖延不报，使人员伤亡增加、财产损失扩大，同样适用该条款而承担民事赔偿责任。广西南丹“7.17”事故发生后，矿主黎东明立即指示有关人员准备现金350万元，并把赔偿金额由生死合同确定的每人2万元提高到每人5万元。生死合同是违法的，因而是无效的，但黎东明及其龙泉矿应依法承担民事赔偿责任。2002年“12.22”甘肃白银特大瓦斯爆炸事故中，矿主张营采取付抚恤金跟死者家属私了的方式平息事端的做法同样是违法的，但张营及其小南沟煤矿也应依法承担民事赔偿责任。

刑事责任

刑事责任，指具有刑事责任能力的人或单位实施了刑事法律规范所禁止的行为所必须承担的刑事法律后果。《安全生产法》第91条第2款的规定表明：隐瞒不报、谎报、故意拖延不报的行为如果达到了应当追究刑事责任的程度就成立犯罪，依照刑法的有关规定追究刑事责任。可是，构成何罪呢？又依据刑法分则的什么“有关规定”追究其刑事责任呢？

从立法上说，1979年的刑法对这种行为尚可规制，适用1979年刑法第187条按玩忽职守罪追究刑事责任，因为当时玩忽职守罪的主体是国家工作人员。1979年刑法第83条规定：“本法所说的国家工作人员是指一切国家机关、企业、事业单位和其他依照法律从事公务的人员。”由于该条并未限定企业、公司的性质，因而从法理上与实际上说，一切生产经营单位中从事公务的人员均可以成为玩忽职守罪的主体。因此对生产事故隐瞒不报、谎报、拖延不报构成犯罪的按照玩忽职守罪追究刑事责任，符合当时的法律规定。

1997年刑法将1979年刑法中的玩忽职守罪分解成了玩忽职守罪与滥用职权罪等，违反事故报告义务，该报而不报是一种不作为的滥用职权行为，那么能否对生产经营单位此类行为按照滥用职权罪追究刑事责任呢？我们认为，此种行为不能成立滥用职权罪。根据1997刑法第397条的规定和2002年12月28日全国人大常委会关于渎职罪主体适用问题的解释，滥用职权罪的主体只能由下列人员构成：国家机关工作人员；在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员；未列入国家编制但在国家机关中从事公务的人员。1997刑法关于国家工作人员的界定，在具体内容上有所调整，第93条规定：国家工作人员是指国家机关中从事公务的人员，而生产经营单位中从事公务的人员不再属于国家工作人员，当然不属于国家机关工作人员，所以不论何种性质的生产经营单位的主要负责人都不具备滥用职权罪的主体特征，故此他们实施的对安全事故隐瞒不报、谎报、故意拖延不报的行为，构成犯罪的，不能以滥用职权罪论处。

在目前的法律规定下，我们认为，对于国有性质的生产经营单位的主要负责人实施此种行为构成犯罪的，可以按刑法第168条（经《刑法修正案》修正）的“国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪”定罪处刑。而对于非国有性质的生产经营单位的主要负责人显然不能适用该条款追究刑事责任。那该构成何罪呢？遍查新刑法条文，没有相对应的罪名。因此，新刑法在这方面的立法尚属空白。由于法典本身规定的缺位，使得惩治非国有生产经营单位的主要负责人实施的这类行为成了法律的空挡与死角，即使造成极大的危害后果，也无法依据罪刑法定原则予以惩治打击，不利于当今我国对安全生产领域犯罪的打击预防力度。例如，2002年6月5号，广西南宁市中级人民法院，在对策划瞒报南丹“7.17”特大透水事故的一审判决中，对被告人原南丹县委书记万瑞忠、原南丹县县长唐毓盛的瞒报行为的定性是滥用职权罪，而对龙泉矿冶总公司总经理黎东明的瞒报行为没有定性为犯罪，因为对其所判处的四个罪名非法采矿罪、重大责任事故罪、妨害作证罪与单位行贿罪无一与瞒报行为相吻合。因此，为严密刑事法网，防堵法律漏洞，应尽快完善有关生产事故隐瞒不报、谎报、故意拖延报告行为犯罪方面的立法规定。