认真贯彻实施行政许可法 全面推进建设系统依法行政工作

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认真贯彻实施行政许可法 全面推进建设系统依法行政工作——在全国建设系统贯彻实施行政许可法工作会议上的工作报告
建设部副部长 刘志峰（2004年4月15日）

同志们：
  《中华人民共和国行政许可法》将于今年7月1日起正式施行。行政许可法的颁布实施，是我国行政管理体制的一次根本性变革，是建设法治政府、转变政府职能的重大举措。国务院高度重视行政许可法的贯彻实施，先后下发了《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政许可法〉的通知》和《国务院办公厅关于贯彻实施行政许可法的工作安排意见》；召开了全国贯彻实施行政许可法工作会议，各省、自治区、直辖市和国务院各部门主要领导、分管领导及法制机构的负责人参加，温家宝总理作了重要讲话，对贯彻实施行政许可法作出了总体部署，提出了明确要求。我们这次会议的主要任务，就是对建设系统贯彻实施行政许可法作再一次动员，对落实国务院一系列总体部署和要求作出具体安排。同时，会议还将表彰一批全国建设系统法制工作先进单位和先进工作者。部党组高度重视贯彻实施行政许可法工作，特别请各省、自治区、直辖市建设主管部门的厅（局）长和分管厅（局）长参加这次会议。明天，光焘同志将作总结讲话。下面，我先讲几点意见。
  一、建设系统贯彻实施行政许可法准备工作的基本情况
  行政许可法公布以来，各级建设主管部门按照国务院的总体部署和部党组的统一要求，为贯彻实施行政许可法做了大量准备工作，奠定了一个好的基础。
  （一）认真组织学习和培训。各级建设主管部门通过专题讲座、报告会、座谈会等多种形式，开展了行政许可法的学习培训活动。部机关召开了贯彻行政许可法动员大会，邀请国务院法制办的领导同志作了行政许可法辅导报告，部机关全体同志，分四期进行了为期两天的行政许可法集中学习和考试。中国建设报专版刊登了各司局学习行政许可法的体会。开展了全国建设系统贯彻实施行政许可法知识竞赛，全国近5万余名建设行政机关工作人员参加了竞赛活动。河北、福建等省建设厅对全省建设行政机关负责同志进行了培训，安徽省建设厅派出建设法制讲师团到地、市举办专题讲座，山东省建设厅在山东建设报开辟了《行政许可法问答》专栏。
  （二）进一步清理建设行政审批项目。部机关根据国务院的要求，按照行政许可法和行政审批制度改革的有关规定，在2003年底前对现有审批项目进行了复核。国务院审改办逐项审核了建设部上报的127项行政审批项目，剔除、合并了38项，初步确认建设部共88项行政审批项目（包括行政许可项目64项和非行政许可审批项目24项）。拟取消12项，改变管理方式3项。余下的73项中，有法律法规依据的许可项目46项，没有法律法规依据的许可项目10项，非许可的审批项目17项。有关项目的统计表已作为会议参阅材料发给大家。按照国务院审改办的计划，国务院将先公布第三批取消的行政审批事项，对余下的73项还要进一步审核，对没有法律法规依据的许可项目要逐项组织专家论证，决定哪些项目能纳入国务院决定公布。各级建设主管部门按照当地政府的要求，积极开展了行政审批项目的清理、复核工作，目前多数地方正配合审改办对行政审批项目进行审核，研究确定行政审批项目的取消、调整和保留的处理方案。
  （三）开始清理行政许可规定和实施主体。目前，部机关对行政审批项目清理中涉及的一些需修订的法律法规，正在研究立法建议；对项目清理涉及的部门规章或规范性文件，正在研究修改、废止或另行制定的处理方案。各级建设主管部门也对行政审批项目涉及的地方性法规、规章、规范性文件进行了清理，开始对行政许可项目的实施主体情况进行调查摸底。上海市建委在前两批清理废止131件规范性文件的基础上，又清理了一批规范性文件。福建省建设厅清理出省厅制定的涉及行政许可事项的规定57件，已废止33件，修改3件；对9件相关地方性法规、48件省政府规章和规范性文件提出了清理建议。江苏省建设厅对审批项目涉及的14部地方法规和7项省政府规章，逐一提出了处理意见。
  （四）正在研究起草相关配套制度。目前，部机关正在研究起草《建设行政许可听证工作规则》、《建设部机关行政许可责任追究办法》和《建设部机关对被许可人实施监督检查的规定》等配套制度。一些地方的建设主管部门，也已初步建立了部分行政许可工作程序和配套制度。广东省建设厅在全省推行了“窗口式”办事制度，制定了《广东省建设厅行政审批规定》和《广东省建设厅行政过错处理暂行办法》。吉林省建设厅制定了《行政许可内部运行规程》、《行政许可结果公开规定》等配套制度。福建、河北等省建设厅设立了机关审批服务中心，统一承担建设厅的行政审批事项。
  总体看，大多数地方建设主管部门十分重视行政许可法的贯彻实施，加强了对这项工作的组织领导，宣传学习和培训工作做得比较好，行政审批项目的清理取得了积极进展。但也要看到，与贯彻实施行政许可法的要求相比，还有大量工作要做，任务繁重。目前行政许可规定的清理，特别是实施主体的清理，以及有关配套制度的建设刚刚起步。各地建设主管部门贯彻实施行政许可法工作进展不平衡，少数有审批职能的机构还没有真正行动起来。少数地方的建设主管部门对行政许可法的贯彻实施工作重视不够，学习宣传培训工作尚未全面展开，配套制度建设等工作较为滞后。各地在工作中还面临着不少问题，比如，对行政许可项目的定性把握不准；行政审批项目清理的上下衔接不够，影响下面的清理工作步伐；现行的建设法律、法规设定的行政许可，很多未规定行政许可的条件、程序、时限等，或规定得过于原则笼统；取消行政许可后如何监管；清理实施主体、清理收费还面临一些实际困难等等。解决这些问题，需要加深对行政许可法的学习，需要加强建设部和地方的沟通，也需要在行政许可法贯彻实施中不断探索。
  二、提高认识，认清形势，增强贯彻实施行政许可法的责任感和紧迫感
  贯彻落实好行政许可法，关键在提高认识，尤其是提高部门领导同志的认识。目前不少同志担心，行政许可法的贯彻实施可能会出现“两张皮”现象，说起来重要，做起来次要；说起来按法办，事实上按习惯办。一些同志还存在着等待观望的心态、无所适从的心态、畏难埋怨的心态等。问题的根源，是传统的管理观念和习惯做法还没有根本转变，对行政许可法的精神实质还没有深刻领会，对建设行政管理方式面临的重大变革还没有充分估计。这种状况如不迅速改变，行政许可法就不可能在建设系统得到全面、正确的实施，建设事业的改革和发展也将受到影响。
  （一）充分认识建设行政管理体制面临的重大变革
  温家宝总理在全国贯彻实施行政许可法工作会议上，对行政许可法的立法宗旨、基本原则和精神实质，作了全面、深刻、系统的阐述。贯彻实施行政许可法，绝不仅仅是清理和规范行政许可的问题，而且还要求建设行政管理的理念、管理职能、管理体制、管理方式，以及政府工作人员的行为方式，作出重大的转变，加快建立起行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的建设行政管理新体制。
  1、树立有限许可的管理理念，转变职能。行政许可法明确规定了可以设定行政许可的六大类事项。同时指出，六大类事项并非必须设立行政许可，而是确立了公民、法人和其他组织自我管理优先、市场自我调节优先、行业组织或者中介机构自律优先、事后监督等其他行政管理方式优先的四个优先原则。也就是说，能实行自我管理的、市场自我调节的、行业组织自律的、事后监督的事项，都不要设许可。因此，贯彻行政许可法，首先要树立有限许可的新理念。与自我调节机制相比，行政许可的作用和范围是有限的，处于补充和从属地位，只有对可能影响公共利益和社会秩序的行为，才有必要设立行政许可。行政许可法一方面严格控制行政许可的设立，另一方面坚决废止不符合行政许可法规定的原有许可，将有力地改变目前建设领域行政许可过多、过滥的状况。减少不必要的行政许可，有利于减少政府对市场主体的不恰当控制，优化发展环境，释放市场活力，培育社会自律、自我管理、自我调节机制；有利于促进政府从市场的直接管制者，转为市场主体的服务者和市场的监管者；有利于促进政府把更多的精力转向对市场自我调节失灵领域的管理，在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，完善政府的社会管理和公共服务职能。
  2、确立依法行政的观念，转变管理方式。行政许可法对新的管理方式作出了十分具体的规定和要求，突出体现在依法许可、公开透明、高效便民、加强监督四个方面。其实质是要求各级建设主管部门提高认识，树立法治的理念、服务的理念、责任的理念、效能的理念、诚信的理念。政府许可不是对公民、法人和其他组织的施舍，而是政府的责任。政府要有效监督、高效服务，不是政府怎么方便就怎么管理。
一要依法许可。就是设定和实施行政许可，都必须严格依照法定的权限、范围、条件和程序进行。行政许可法明确规定了设定行政许可的主体、形式、权限和范围，规定了有权办理行政许可的实施机关、实施行政许可的法定程序。各级建设部门都必须依照法定的权限、按照法定程序行使权力、履行职责。没有法律、法规、规章的规定，建设主管部门无权作出影响公民、法人或其他组织合法权益，或者增加公民、法人或其他组织义务的决定。
  二要公开透明。就是行政许可的设定过程要公开，有关行政许可的规定要公开，行政许可的实施主体要公开，行政许可的实施过程和结果要公开。行政许可规定未经公开，不得作为实施行政许可的依据，公众有权查阅行政许可的实施情况和结果。
  三要高效便民。行政许可法明确规定了一系列精简环节、降低成本、提高效率、便民利民的制度。比如，行政机关应当允许申请人通过信函、传真、电子邮件等方式提出申请；行政许可的条件等事项必须在办公场所公示；对申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式的，必须一次性告知申请人需补正的全部内容；对符合法定条件的行政许可申请应当受理；对于不受理的行政许可申请或者不予许可的，必须依法说明理由；必须在法定期限内作出行政许可决定等等。
  四要加强监督。行政许可法明确要求，上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督；监察机关要加强对行政机关及其工作人员实施行政许可的监察；实施行政许可的行政机关，应当对被许可人从事行政许可事项活动的情况，进行有效的监督。
  3、强化责任意识，转变管理作风。行政许可事项的精简，本身就可以有力地促进政府机关作风的改进；新的行政许可管理方式的落实，则是改进政府管理作风的关键。行政许可法确立了一系列强制性的制度，来保障新的管理方式的落实，促进政府机关切实改进作风，提高效能。首先是责任追究制度。对于行政机关不依法定程序许可、该许可的不许可、不该许可的乱许可、乱收费、只许可不监督等违法行为，行政许可法都明确规定了法律责任。这将有力地促进政府机关工作人员强化责任意识，认真履行职责。其次是听取当事人意见的制度。行政许可法明确规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权和申辩权；行政机关实施行政许可，应当听取利害关系人的意见，利害关系人有权要求听证。听取当事人意见的制度，有利于行政机关摆正自己的位置，从以行政机关为中心，调整为以当事人为中心，增强服务意识，改进工作态度，提高决策水平。第三是补偿和赔偿制度。行政许可法明确规定，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可；依法变更或者撤回已经生效的行政许可，造成公民、法人或其他组织财产损失的，应当依法予以补偿；行政机关违法实施行政许可，给当事人权益造成损害的，应当依法给予赔偿。补偿和赔偿制度的确立，有利于促进政府机关工作人员树立信用和责任意识，许可必须守信，变更必须合法，侵权必须赔偿。
  （二）充分认识当前建设行政管理中存在的突出问题
当前建设行政管理工作从思想观念、方式方法到运行机制，还有许多与行政许可法的要求不相适应的地方。主要表现在以下几个方面：
  第一，相当一部分建设行政许可项目的设定和实施不符合法定要求。
  一是不少许可项目缺乏法律法规依据。这次部机关清理出来的行政许可项目中，有的没有法律、法规依据，有的法律法规依据并不充分。在地方，许可设立权限和形式不合法的问题更加突出，不少项目是依据部门文件或者政府文件设立的；有的地方以单位内设机构的文件、内部规定设立或变相设立许可项目；有的规范性文件在对上位法设定的行政许可事项作具体规定时，增设行政许可，增设违反上位法的其他条件。
  二是相当一批建设许可事项的范围不符合法律要求。一些许可事项设立多年，实际上大多数地方都没有实行，或者行政机关并不掌握发了多少许可，更谈不上监督；一些许可事项事实上由行业协会组织运作，完全可以转变管理方式，交由行业协会管理；一些许可事项原先只考虑审批权利，一旦按照行政许可法规定要明确许可的条件、程序、时限等，考虑到行政许可可能引起的行政诉讼，行政机关就觉得很难操作。
  三是不少项目的实施主体及其权限不合法。一些法律、法规明确规定由建设行政机关实施的行政许可项目，现实中实施主体混乱。在建设系统比较普遍的一种情况是，行政许可证书由建设主管部门盖章，但事实上许可的受理、审查甚至决定工作由事业单位、行业组织承担。事业单位、行业组织掌握着事实上的审批权，公民、法人或者其他组织申请许可必须与这些单位打交道。还有少数建设主管部门在实施许可时，内设机构就盖章许可。这些做法都不符合行政许可法的规定。
  第二，大量行政许可的实施不公开，条件不清、程序不明、自由裁量权过大。不论是有法律法规依据的项目，还是没有法律法规依据的项目，都不同程度地存在由行政机关随意掌握许可条件的问题。有的许可项目虽然规定了标准和条件，但审查时还必须组织大量的人力进行评审，重要原因是标准和条件不科学。至于不受理不告知理由、不许可不说明原因、申请材料不齐全不一次告知等问题，则仍是一种比较普遍的现象。行政许可实施的不公开，成为一些单位和个人权力“寻租”和腐败的根源。
  第三，大量行政许可的实施不便民，手续繁琐，层层审查，期限较长。长达几个月的行政许可在建设系统司空见惯。不少行政许可的实施更多考虑行政机关自身的方便，而不是方便管理相对人和提高行政效率。比如建设系统企业资质许可，大多从县级建设主管部门开始，层层申报、层层审查，不仅增加了基层的工作负担，而且增加了许可申请人的办事环节和成本。又如不少地方以控制总量、调整行业规模为由，随意停办、缓办企业资质许可。
  第四，在行政许可实施中，缺少对管理相对人有效的救济渠道。这一问题在规划许可、城市房屋拆迁许可等事项中表现得比较突出。在规划许可中，一个重要的制度缺陷是，对于涉及第三方重大利益的规划许可，没有听取利害关系人意见的规范程序规定。在城市房屋拆迁许可中，也同样存在不注意听取被拆迁人意见的问题，缺少保障被拆迁人陈述权、申辩权的制度规定。这是导致规划许可纠纷和房屋拆迁纠纷的一个重要原因。
  第五，实施行政许可的信用和责任意识淡薄。比如一些地方对规划许可随意变更，没有考虑对当事人利益损失的赔偿或补偿问题。有的行政许可工作人员没有考虑实施许可还有承担责任的问题，不该准予许可的给予许可，符合条件的又不予许可，权力与责任相脱节。
  第六，重审批、轻监督。从部机关到地方各级建设部门，都不同程度地存在着重许可、轻监督，只许可、不监督的问题，有的也不知道怎样进行有效监督。有的同志一强调管理，就要审批发证。审批极难，批后却不管，事前审查与事后监督脱节。一些公民、法人或者其他组织在取得行政许可后，不遵守许可的条件，或未经许可从事违法活动，得不到及时纠正，使得设立行政许可的目的难以实现。比如，在建设工程活动中，一些有资质的企业承揽工程后转包给没有资质的施工队，一些没有资质的施工队承揽工程后挂靠到有资质的企业，使得资质许可的作用大打折扣，是建设工程质量和安全事故的一个重要原因。再如，对于没有取得规划许可或者违反规划许可进行的违法建设，有的地方主管部门不能及时监督和制止，对于严重影响城市规划的违法建筑该拆不拆，而是通过罚款使其合法化，损害了规划的权威性和严肃性。
对照行政许可法的要求和当前建设行政管理中存在的问题，各级建设主管部门特别是领导同志，必须认清形势，提高认识，增强贯彻实施行政许可法的责任感和紧迫感。对存在的问题进行认真的分析、归类，找出差距。同志们，问题客观存在，早改早主动，晚改则被动。望大家尽快行动起来，抓紧提出措施，扎扎实实地做好贯彻实施行政许可法的各项工作，推动建设行政管理工作上一个新台阶，促进建设事业持续健康发展。
  三、继续抓紧做好行政许可法实施前的准备工作
  现在，距行政许可法正式施行还有两个半月的时间。各级建设主管部门要按照《国务院办公厅关于贯彻实施行政许可法的工作安排意见》的要求，精心组织，加快工作步伐，如期做好以下各项准备工作。
  （一）进一步做好行政许可法的宣传、学习和培训工作。各级建设主管部门的领导同志要带头学，多学一些，学深一些。从事行政许可清理和实施行政许可的工作人员，还没有集中进行培训的，要抓紧安排培训。“四五”普法、公务员录用考试和岗位培训中，都要增加行政许可法的内容。学习是基础，通过学习可以澄清许多模糊甚至错误认识，推动各项准备工作加快进行。
  （二）要按时完成行政审批项目的清理工作。按国务院要求，国务院各部门行政审批项目的清理工作，应当在5月15日前完成，各省（区、市）应当在5月底前结束。各级建设主管部门都要积极配合各级审改办，做好行政审批项目的审核工作。对于行政许可法规定无权设定许可的事项，可以由公民法人自我管理、市场自我调节、行业组织自律、事后监督等方式予以规范的事项，相应的行政审批项目，要坚决予以取消，或者改变管理方式。至于目前一些地方对行政许可项目的定性把握不准、行政审批项目清理的上下衔接问题，部政策法规司要加强与地方的沟通，各级建设主管部门的法制机构也要加强与各级审改办的沟通协调。国务院公布取消的前两批行政审批项目中，建设部合计取消了153项，改变管理方式4项，各地要坚决贯彻执行，不得对明令取消的项目进行各种形式的变相保留。
  需要指出的是，这次保留下来的行政许可项目，有的是适应当前的情况留下来的，随着形势的发展，有的还可能取消或者转变管理方式。因此，要按照行政许可法的要求，建立行政许可的评估制度。建设主管部门可以对已设定的行政许可的实施情况进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。
  （三）抓紧做好行政许可规定的清理修订工作。由于建设系统行政审批事项多，清理行政许可规定的任务很重。从部机关看，要在国务院审改办对行政审批项目审核处理的基础上，结合前两批取消或者改变管理方式的行政审批项目，对自行制定的部门规章及规范性文件进行全面清理，并及时予以修改或者废止；对尚无法律法规依据，准备纳入国务院决定暂时保留的行政许可项目，要抓紧提出制定或修改法律、行政法规的建议；对于保留或者取消的行政审批项目涉及法律、行政法规修改或者制定的，要及时提出立法建议送国务院法制办。要以修改或者制定法律、行政法规为契机，对现有的建设法律制度作全面的分析和评价，及时弥补有关的制度性缺陷，完善建设行政管理的法制环境。各级地方建设主管部门，都要抓紧清理自行制定的各种规范性文件，及时予以修改或者废止；对建设领域的地方性法规和地方政府规章，要在清理的基础上，及时提出立法建议。
  对于行政许可规定的清理工作，还要强调四点。一是，凡没有法律法规依据、没有省（区、市）人民政府规章依据、没有纳入国务院决定的有关行政许可的规定，7月1日起，各级建设主管部门一定要按照行政许可法的要求，坚决停止执行。二是，各级建设主管部门要对有关行政许可条件、程序、期限的规定进行清理。对于在规范性文件中，违反上位法增设行政许可、增设许可条件的，要及时修改或提出立法建议；对于目前由专家或者部门掌握的不确定、不公开的许可条件，要尽快确定和公开；对于过于烦琐、不科学的许可条件和标准，要予以修改。对公布保留的行政许可项目的条件、程序和期限等，待行政许可规定和实施机关清理后，要按法定程序在媒体上分期公布，未经公布，不得实施。三是，关于行政许可法公布之前的法律法规，没有具体规定行政许可条件、程序、期限的，如何理解下位法的行政许可规定权问题。根据国务院法制办的答复意见，规章可以对有关行政许可的条件、程序等作出规定，修订法律、法规时予以补充。建设领域法律法规设立的行政许可，不少属于此类情况，部机关要尽快研究，在修改规章时予以明确，以指导地方建设主管部门的工作。四是，要尽快规范各类单位资质的许可程序。这是当前建设系统存在的一个突出问题。按照国务院法制办的答复意见，法律、行政法规明确规定某一事项由某部门审批，该部门就不应再将初审权委托给下级行政机关，否则就是增加了一道行政许可，不符合行政许可法的规定。由于现有建设领域法律、行政法规没有具体规定建筑业企业、房地产开发企业、物业管理企业等企业资质的具体审批主体、程序等，因此应当按照建设部有关规章的规定办理。比如，《建筑业企业资质管理规定》明确，一级企业资质经省级建设主管部门初审后，报建设部审批；其中铁道等专业工程的企业资质，省级建设主管部门商同级有关专业部门审核同意后报建设部，经国务院有关部门初审后，建设部审批；二级企业资质由省级建设主管部门审批。据此，施工企业应直接向资质审批部门或者初审部门提出申请，而无需从县级建设主管部门开始层层申报、层层审查。同时，要尽快改变以控制企业数量为由，随意停办、缓办资质许可的做法。
  （四）抓紧依法清理行政许可的实施机关。按照行政许可法的规定，行政许可只能由具有行政许可权的行政机关，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，和依法委托的其他行政机关实施。各级建设主管部门要严格依照行政许可法的规定，抓紧清理现行各类实施行政许可的机构。凡是行政机关内设机构以自己名义实施行政许可的，法律、法规以外的其他规范性文件授权组织实施行政许可的，没有法律、法规、规章的依据自行委托实施行政许可的，都要予以纠正。该收回的必须坚决收回，确需授权或委托实施行政许可的，必须提请有权机关依法授权或委托。对清理后确认的行政许可实施机关名单，将分别由国务院和地方人民政府公布。凡是未经公布的机关，一律不得实施行政许可。
  对于行政许可实施机关的清理工作，要注意三个问题。一是，建设系统的一些事业单位目前承担着行政许可职责，比如，多数地方的城市房屋拆迁管理办公室是事业单位，但承担着城市房屋拆迁管理条例规定的行政许可职责。这种做法不符合行政许可法的要求，应当向当地政府及有关部门详尽阐明理由，争取纳入行政序列。二是，依法委托实施行政许可，受委托的只能是行政机关，而不能是其他组织，更不能是个人；委托实施行政许可，必须有法律法规规章的规定；受委托的行政机关，不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。三是，要尽快改变目前存在的事业单位或行业组织审批、建设主管部门盖章、事实上增加了一道审批环节的状况。
  （五）抓紧各项配套制度建设，改革实施行政许可的管理方式。行政许可法规定了实施行政许可的一系列程序制度，各级建设主管部门都要严格执行，并结合实际，建立健全有关制度，提高办事效率。按照国务院的要求，各地都要在7月1日前，制定并公布四方面的配套制度，包括统一受理行政许可申请和统一送达行政许可决定的制度；受理、审查、听取行政许可申请人和利害关系人意见、听证、招标、拍卖、考试、检验检测等实施行政许可的具体工作程序和有关制度；对被许可人的监督检查制度；实施行政许可的责任追究制度。  关于配套制度建设，要强调以下几点：
  一是关于统一受理、统一送达制度建设。行政许可法规定，一个行政许可事项需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定；行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。目前，一些地方的建设主管部门正在探索建立“一个窗口对外”的行政审批服务机制。比如，福建省建设厅于2002年6月成立了政务服务中心，通过近两年来的运作，已初步实现了“法人授权、中心审批、处室备案、加强监督”的目标，审批效能、服务质量明显提高。需要特别指出的是，在建设领域，基本建设审批涉及的部门多、环节多，十分复杂，审批时限长达几个月甚至一年以上的十分普遍。如何提高基本建设审批的效率，是建设主管部门面临的一项重大任务。厦门市建设管理服务中心于2001年8月成立，按照“受理、服务、协调、督办”的职能，对建设项目从可行性研究到竣工验收全过程实行“一站式”审批、“一条龙”服务，基建审批时限从立项到施工许可已成功实现三次提速，由原来的300个工作日逐渐减至175个工作日、70个工作日，目前仅45个工作日。他们的基本制度是推行并联审批，将基本建设程序划分为几个阶段，分别确定计委、规划、建设等牵头部门，每个牵头部门征求有关部门意见，实行统一办理，并明确办理时限。这些经验值得各地借鉴。建设系统各部门要加强协作，主动改革，取得成效。
  二是关于受理、审查等具体工作程序和有关制度。要高度重视电子政务建设对改造政府运作方式和业务流程、简化环节、方便群众、提高效率、降低成本、防止腐败的重大作用。比如建设领域各类企业资质的许可，通过发展电子政务，实行网上公示有关行政许可规定、网上申请和获得许可结果，就完全可以改变目前层层申报、层层审查的管理方式。要高度重视听证制度和听取行政许可申请人、利害关系人意见制度的建立，保障群众的陈述和申辩权。要根据行政许可法的规定，具体研究在建设系统，哪些事项属于涉及申请人与他人之间重大利益关系的事项、哪些事项属于涉及公共利益的重大行政许可事项，通过配套制度予以明确。对这些事项必须听证或者听取利害关系人意见，避免随意掌握，该听证的不听证，该听取第三方意见的不听取。
  三是关于对被许可人的监督检查制度。行政许可法强调对被许可人监督检查是行政机关的责任。行政机关应当完善监督机制，建立书面检查、实地调查、被许可人自查、异地协助告知、鼓励公民举报等制度，履行对特定行业的市场准入的监督职责，规范行政机关自身的监督检查行为。对被许可人隐瞒有关情况或者提供虚假材料的，以欺骗、贿赂等手段取得许可的，被许可人实施违法行为的，未经许可擅自从事依法应取得许可的活动的，要追究被许可人或者有关当事人的法律责任。各级建设主管部门都要转变观念，强化监督意识，探索和总结对被许可人实施间接管理、动态管理和事后监督管理的方式、方法，既要防止行政权力的扩大化，又要防止行政监管的软弱无力。
  四是关于行政许可的责任追究制度。行政许可法明确规定了行政机关及其工作人员的一系列法律责任，关键是要把责任追究制度落到实处。各地在制定责任追究的配套制度时，要根据行政许可法关于法律责任的规定，具体细化直接负责的主管人员和其他直接责任人员的违法情形和相应的行政处分。要建立行政许可的申诉、检举制度，接受群众监督。上级建设主管部门应当加强对下级建设主管部门实施行政许可的监督检查，要把是否依法设定行政许可、实施主体是否合法、是否依法受理行政许可申请、是否依法审查并作出行政许可决定、是否依法收取费用、是否依法履行监督职责等作为重点检查内容，发现违法行为的，要依法予以纠正。建设系统各级监察机关，要按照监察部《关于贯彻实施〈行政许可法〉，加强对贯彻执行〈行政许可法〉情况进行监察的通知》要求，认真履行行政许可法赋予的职责，强化对违法实施许可的行政机关及其工作人员的责任追究。
  要特别强调指出的是，在注重搞好上述配套制度建设的同时，还要正确处理行政许可和其他行政管理事务的关系，防止“不许可，不管理”的错误倾向。行政许可仅仅是行政管理方式的一种，建设领域不实施行政许可的事项，并不意味着建设主管部门没有管理责任。从这一次行政审批事项清理看，在取消了一批行政审批项目的同时，不少项目被纳入了非许可的审批事项，比如城市规划的审批、廉租住房申请的核准等；不少项目被纳入了非许可、非审批的剔除项目，比如房屋产权证的发放、房地产抵押登记等；各种年检、告知性备案等都没有作为行政审批项目上报。贯彻实施行政许可法，行政许可减少了，行政许可行为规范了，但如果非许可审批、其他管理方式和手段不规范，搞的不好，群众的负担并没有减轻，行政许可法的成效在群众的感受上就会大打折扣，同样会引起群众不满。因此，不仅要规范行政许可事项，还要采取措施规范非行政许可的审批等管理事项。对这些事项的管理，应该参照行政许可法的规定执行，努力做到公开透明、高效便民、加强监督。同时，对于取消的行政审批项目或者没有设立许可的有关事项，要认真研究新的管理办法，积极运用规划、标准、协调、监督检查、备案等管理手段，加强有效的后续监管。
  （六）清理各种名目的行政许可收费，切实保障行政许可的实施经费。按照行政许可法的规定，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，除非有法律、行政法规的依据，不得收取任何费用，并明确规定，提供行政许可申请书格式文本，不得收费。因此，国务院决定、地方性法规、省级人民政府规章创设的行政许可，没有法律、行政法规的依据，都不能收费。目前，建设系统行政许可收费的问题还比较突出。一方面，由于财政保障经费不够，部分机构实施行政许可收费，比如一些地方的规划许可收费；再如，建设工程质量监督机构是依法受建设主管部门委托，对建设工程质量实施监督管理，履行政府职责，经费应当由财政保障。但目前不少地方在办理质量监督手续时对申请人收取费用，方可办理施工许可。另一方面，还有依托行政许可项目的各种变相收费、搭车收费，比如年检收费等。行政许可收费问题，是群众反映强烈的突出问题。各地必须抓紧清理，7月1日以后，坚决做到各种行政许可事项无法律法规依据的不再收费。清理行政许可收费，需要从两个方面进行。一是各级建设主管部门要在清理的基础上，实事求是地测算实施行政许可所需经费，争取列入财政预算，由同级财政予以保障。二是对于依靠收费养人的机构和人员，该精简分流的，要坚决精简分流。
  四、以贯彻实施行政许可法为契机，加强法制建设，全面推进建设系统依法行政
  党的十六大和十六届三中全会对加强政府法制建设，推进依法行政，提出了新的更高的要求。坚持依法行政，立法是基础，执法是关键，监督是保障。要通过贯彻实施行政许可法，进一步加强政府立法工作、执法工作和执法监督工作，切实提高各级建设主管部门依法行政的能力和水平。
  （一）转变立法思路，改进立法方法，提高立法质量
  近五年来，建设系统的立法工作取得了重要进展。国务院先后颁布了《建设工程安全生产管理条例》等7部行政法规；建设部颁布了60多个部门规章；各地也颁布了一批建设领域的地方性法规和政府规章，为促进建设领域的改革开放、加强社会管理和保障人民权益，已经并将发挥重要作用。贯彻实施行政许可法，要求我们进一步转变立法思路，改进立法方法，不断提高立法质量。
  第一，立法工作中要正确处理政府与市场、政府与社会的关系。传统的立法思路是权力导向型的，过分强调政府对市场、社会的管制，忽视了对民事法律关系的规范。按照行政许可法的要求，立法应该从重点强调政府管制向重点建立市场规则转变，注重建立由公民、法人或其他组织自我调节利益和承担责任的机制。政府要从经济社会事务的直接干预者转变为监督者、服务者，通过为社会主体设定科学的行为规则、责任体系，让社会主体自己判断是非、承担责任。因此，在立法中能不设行政许可的，尽量不设，防止公共权力的过度干预；在设立行政处罚时，凡是能够通过民事责任解决的，就不要再设行政处罚；确实涉及违反行政管理规定，损害公共利益，需要给予行政处罚的，则优先保证民事责任的承担。行政许可、行政处罚的最终目的不是限制，而是规范、引导人们按规则追求自己的正当利益。
  第二，立法的重要内容是规范和约束政府的权力及行为。在立法中，如果确需设定行政许可，则必须贯彻权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的原则，明确行政许可的条件、程序和时限，明确监督管理职责，明确相应的法律责任。在设立行政管理程序时，要从原先主要考虑如何有利于政府、方便政府，转向注重考虑如何有利于群众、方便群众。
  第三、立法工作要把维护群众利益放在突出位置。立法的根本目的是维护最广大群众的利益。群众反映强烈的突出问题，就应该是我们立法工作优先解决的重要问题。在建设领域的立法工作中，要特别注意把保护人民群众的私有财产权摆到重要位置。宪法修正案第二十二条规定，“公民的合法私有财产不受侵犯”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。我们在城乡规划、房屋拆迁等方面的立法工作中，要坚决贯彻执行宪法的规定，正确处理维护公共利益与保护公民合法权益的关系，不能因维护公共利益而忽视对人民群众具体利益的保护，更不能借公共利益的旗号损害人民群众的合法私有财产权。同时，立法工作要着力解决建设事业发展中的体制性障碍，加强城乡统筹，促进人与自然的和谐和经济社会的全面发展。
  第四、要改进立法方法，扩大公众参与。最近几年，不少地方建设主管部门在法规、规章的起草过程中，通过公开登报、上网、听证会、座谈会、论证会等多种形式，向社会公开征求意见。实践证明，这些广纳民意的方法，对于提高立法质量，具有重要作用。我们要不断总结经验，逐步在立法中建立调查研究制度、公开征求意见制度、专家论证制度、立法工作者与实际工作者和专家学者三结合制度、协调制度等，充分尊重人民群众的民主权利，进一步提高政府立法决策的民主化、科学化程度，增强立法的可操作性。
  第五、要切实维护法制的统一。我们在起草法律法规和制定规章的过程中，要根据宪法和立法法的规定，严格按照法定权限和法定程序进行。在新的法律和行政法规出台后，各地建设主管部门要及时提出修改地方法规、规章的草案，做到与上位法不抵触。行政许可法对地方设定行政许可的权限作了明确的限制，要严格遵守。
  （二）完善执法机制，提高执法队伍素质，强化执法监督
各级建设主管部门要通过完善执法机制，提高行政执法人员的政治、业务素质，加大行政执法监督工作的力度，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的建设行政执法体制，保证各项法律法规的全面、正确实施，保证政令畅通。
  第一、进一步推行行政执法责任制，完善行政执法的工作机制。自党的十五大提出“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制”的要求以来，各级建设主管部门都普遍推行了行政执法责任制。去年6月，部里发出了《建设部关于全面推进建设行政执法责任制的意见》。行政执法责任制的核心，是依法界定执法职责，科学设立执法岗位，规范执法程序，把行政执法责任层层分解，落实到岗位和个人，通过强化监督约束，评议考核，责任追究，把执法行为纳入规范化、法制化轨道。行政许可是行政执法工作的重要方面。贯彻实施行政许可法，进一步取消不必要的行政审批项目，清理行政许可的规定和实施机关，公开行政许可的依据、条件和程序，加强监督和责任追究，都为执法责任制的深入推进提供了难得的契机。要把行政许可法的贯彻实施与推进执法责任制工作结合起来，改进行政许可的业务流程，把行政许可的责任落实到岗位和个人，同时突出抓好评议考核和责任追究工作。评议考核应当听取管理相对人的意见。要以落实行政许可的执法责任制为突破口，带动行政处罚等其他行政执法责任制工作的深入开展。
  第二、提高执法人员的素质，加强行政执法队伍的建设。当前，一些执法人员特别是基层执法人员执法不公，侵害人民群众利益的问题还比较突出，要加强对执法人员的普法和严格管理，促进执法人员学法、懂法、守法，做到严格执法、公正执法、文明执法。去年部里与国务院法制办联合发布了《关于加强行政执法人员建设专业法律法规知识培训有关问题的通知》，要求各地政府法制部门在依据地方性法规和规章核发执法证件时，必须经建设专业法律法规知识考核合格，对未通过建设法律知识培训考试的新上岗人员，不予核发执法证件；对未通过新颁布法律、法规培训考试的执法人员，暂停其执法活动；补考不合格的，收回其执法证件。为了做好执法人员的考核工作，部里组织专家建立了建设法律法规试题库，免费为地方建设主管部门对执法人员的培训考核服务。各地一定要按照通知的要求做好执法人员的管理工作，没有取得执法资格的不得从事建设行政执法工作。
  第三、强化对行政执法的监督。各级建设主管部门要探索建立机关内部对执法行为的监督制约机制，减少具体执法人员的自由裁量权。上级建设主管部门要创新层级监督机制，强化对下级建设主管部门具体执法行为的监督。在加强行政监督的同时，要自觉接受同级人大及其常委会的监督，接受人民政协的民主监督，接受新闻舆论监督和社会监督。需要强调指出的是，随着行政许可法的实施，行政复议、行政诉讼的案件有可能大量增加。各级建设主管部门要采取有力措施，加强行政复议机构的建设。复议工作人员要认真执行行政复议法，审理案件要重证据、重程序、重依据、重调查研究，要坚持原则，依法办案，坚决纠正违法的、明显不当的具体行政行为。对行政复议工作中发现的执法中的问题，要及时提出建议，要求下级建设主管部门改进。此外，要认真做好行政案件的应诉工作，对人民法院受理的行政案件，各级建设行政机关应当积极出庭应诉、答辩。对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定，各级建设行政机关应当自觉履行。
  贯彻实施行政许可法，意义重大，影响深远，任务繁重，时间紧迫。各级建设主管部门的法制机构，在贯彻实施行政许可法，加强立法、执法、执法监督和普法工作中，负有重要的责任。法制机构工作人员要加强学习，提高理论素质和业务素质，认真履行职责。各级建设主管部门特别是主要领导同志，要关心法制机构建设，采取切实有效的措施，进一步解决法制工作机构在机构、人员、经费方面的困难，尚未设立法制机构的，要创造条件尽快设立。
  同志们，让我们在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下，高举邓小平理论伟大旗帜，全面贯彻“三个代表”重要思想，树立并实践科学的发展观，以高度负责的精神，认真贯彻实施行政许可法，全面推进建设系统依法行政，为全面建设小康社会做出新的贡献。

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