《行政许可法》是建立安全生产许可证制度的立法依据
《安全生产许可证条例》是在安全生产领域内实施行政许可的第一部行政法规。它的立法依据主要来自《行政许可法》和《安全生产法》两部法律。认真学习贯彻《行政许可法》，对于深刻领会《安全生产许可证条例》的立法依据，建立和实施安全生产许可制度，至关重要。《安全生产许可证条例》自始至终都是严格依照《行政许可法》的基本原则、设定范围和法律制度来制定的，是法律在安全生产领域的具体化、专业化。学习和把握《安全生产许可证条例》，只有首先掌握《行政许可法》的基本立法精神和基本法律规定，了解两者之间的法律关系，才能从更高的法律层面上了解《安全生产许可证条例》的立法背景、主要内容和实施要点。
行政许可是国家行政机关管理国家事务和社会生活的强制性行政管理措施，它是各级行政机关实施行政管理活动的重要手段之一。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和政府行政管理体制改革的不断深化，法律手段、经济手段已经成为政府宏观调控和间接管理的主要手段。行政手段作为辅助手段仍然不可缺少并且具有重要作用。按照依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略，以胡锦涛同志为总书记的党中央和新一届中央人民政府，明确提出了要建立“责任政府”、“法制政府”的目标。依法行政就是依法运用和规范行政手段的基本准则。作为行政手段之一的行政许可，必须适应依法规范和依法实施的法治要求。
在长期计划经济体制和人治思想的影响下，一些地方人民政府和行政主管部门滥用行政权力，任意设置名目繁多的各种行政许可，事事要许可，项项要审批，程序繁琐，收费高昂，使得企业和公民“敢怒不敢言”。行政许可失控又为滋生腐败提供了温床，一些国家行政人员私欲膨胀，巧立名目，借实施行政许可之机非法收费，贪污受贿，中饱私囊。行政许可过多过滥的现象，败坏了行政机关和行政人员的形象，降低了行政机关的工作效率，妨碍了行政管理体制改革的顺利进行，损害了国家和人民的根本利益。为了依法规范行政许可，建立廉洁高效、依法行政的政府，国务院决定对行政审批制度进行重大改革，组织了大规模的行政审批项目清理工作，先后两批取消了数以百计的不合理和不必要的行政审批事项，减少行政审批事项，改变行政管理方式。为了巩固和发展行政管理体制改革的成果，将行政许可纳入法制轨道，2003年8月27日十届全国人大常委会第四次会议审议通过了《行政许可法》，将于2004年7月1日施行。《行政许可法》是继《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》之后又一部规范政府共同行为的重要法律，是我国第一部专门规范行政许可活动的专门法律。《行政许可法》对行政许可的设定、实施行政许可的机关、行政许可的范围和种类、实施行政许可的程序、对行政许可事项的监督检查和法律责任等作出了明确的法律规定。
一、行政许可的涵义和特征
行政许可亦称行政审批，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可具有以下六个特征：
（一）行政许可是一种法定的、强制性的行政管理活动
行政许可是行政机关实施行政管理活动的重要手段之一。《行政许可法》授权的行政机关有权依法设定行政许可，对公民、法人或者其他组织等行政相对人从事某些特定活动的权力予以批准并进行监督管理。设定和实施行政许可是国家行政管理权的具体体现。行政机关在依法设定行政许可之前，必须充分考虑设定该项行政许可的必要性、可行性，需要进行大量的调查研究和论证，征求和吸收各方面的意见和建议，最终通过立法加以设定。但是设定行政许可的这种民主过程并不否定行政许可的行政强制力，也就是说，行政机关依法设定行政许可，不需要得到行政相对人的同意。只要行政机关认为有必要，并且按照法律规定设定行政许可，即为合法有效，行政相对人必须服从。行政许可法律关系的主体，有许可人和被许可人。许可人是指依法有权实施行政许可的行政机关。被许可人即行政相对人，是指依法取得从事特定活动的权利的公民、法人或者其他组织。
（二）行政许可的设定机关和方式法定
行政许可的设定是指有关国家机关依照法律规定的权限、范围创设行政许可的行为。行政许可的设定机关和方式是指哪些国家机关有权设定行政许可以及行政许可采取什么方式设定，涉及到行政许可的设定权限和法定形式。这些都属于立法行为的范畴，只能由法律作出规定。《行政许可法》对行政许可的设定机关和方式作出了明确的规定和严格的限制，可以分为有权设定、有限设定和无权设定三种情况。
1. 全权设定。所谓全权设定是指依法创设行政许可的情况。全权设定分为首创设定和补充设定。首创设定仅指全国人民代表大会及其常务委员会第一次通过专门法律对行政许可作出的全面规定。全国人民代表大会及其常务委员会是最高国家权力机关和立法机关，全国人大及其常委会享有行政许可的最高设定权，它有权制定法律设定各种行政许可事项，其设定范围和权力是最大的。全国人大及其常委会创制的行政许可法律和其他有关法律，在我国行政法律体系中具有最高的法律地位和法律效力，其他有关下位法均不得用与其抵触。补充设定是指全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律中有关行政许可事项的补充规定。在《行政许可法》实施前后，我国已有和将有一系列法律对有关行政许可事项作出规定，如《安全生产法》、《矿山安全法》、《煤炭法》、《建筑法》等，都设定了有关行政许可。
2. 有限设定。所谓有限设定是指在法律限定的范围内，有条件的设定行政许可事项的情况。有限设定，一是指上位法已经设定的行政许可，下位法不得增设新的行政许可或者改设其他有关行政许可。二是指在上位法没有设定行政许可的前提下，下位法可以依照法律的规定增设新的行政许可。《行政许可法》对此规定了四种情形：
（1） 国务院以制定行政法规或者作出决定的方式设定行政许可。国务院设定行政许可的权力和方式有两种：一是在法律未设定行政许可的情况下，有权通过制定行政法规的方式，设定行政许可事项。法律对行政许可事项已有规定的，国务院和行政法规不得再设行政许可；法律没有规定的，国务院可以制定行政法规设定新的行政许可。国务院也可以采用发布决定的方式设定行政许可。二是在特殊情况下来不及制定行政法规设定行政许可的，国务院可以依法采用发布决定的方式设定行政许可。行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可做出具体规定。国务院有权对法律中关于设定行政许可事项、实施行政许可的机关、行政许可的条件、行政许可的程序、期限和行政处罚等比较原则的规定，作出更加详实、具体的规定。对法律未作规定的，行政法规可以作出补充规定。行政法规作出实施法律设定的行政许可的具体规定，不得增设新的行政许可。对法律规定的行政许可条件作出的具体规定，行政法规不得增设违反法律的其他条件。
（2） 地方人民代表大会及其常务委员会通过制定地方性法规的方式设定行政许可。地方性法规设定行政许可的权限和方式，法律作了一定的限定。享有地方性法规制定权的地方人民代表大会及其常务委员会，可以对法律、行政法规尚未设定的行政许可事项，通过制定地方性法规的方式设定行政许可。法律、行政法规已经设定的行政许可事项，地方性法规不得另设行政许可；没有设定的行政许可事项，地方性法规有权设定。地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可做出具体规定。法律、行政法规未作规定的，地方性法规可以作出补充规定。地方性法规作出实施法律、行政法规设定的行政许可的具体规定，不得增设新的行政许可。对法律、行政法规规定的行政许可条件作出的具体规定，地方性法规不得增设违反上位法的其他条件。
（3） 省级人民政府通过制定行政规章的方式设定行政许可。鉴于我国幅员辽阔，地方政府承担的行政管理事务纷繁复杂，所以需要赋予省级人民政府一定的行政许可设定权。《行政许可法》规定，尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府可以通过制定行政规章设定临时性的行政许可。临时性行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。
（4）关于地方性法规和省级人民政府行政规章设定行政许可事项的禁止性规定。法律从两方面对地方性法规和省级人民政府行政规章不得设定的行政许可事项作出了禁止性规定。一是规定某些行政许可事项，地方无权设定。地方无权设定行政许可的事项包括，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。二是对地方有权设定的行政许可事项中，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营或者提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。
规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可做出具体规定。这里所称的规章不仅包括省级人民政府制定的政府规章，也包括国务院有关部门和直属机构制定的部门规章。部门规章只能根据法律、行政法规有关行政许可的规定，作出操作性的具体规定，但不得增设新的行政许可。地方政府规章对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反法律、行政法规和地方性法规的其他条件。部门规章对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反法律、行政法规的其他条件。
3. 无权设定。《行政许可法》对无权设定行政许可的行政机关和设定方式作出了明确的规定，国务院各部门、直属机构以及设区的市、县、乡镇人民政府没有行政许可设定权，并且不得以法律、法规和省级政府行政规章以外的其他规范性文件的形式设定行政许可。这就意味着《行政许可法》施行后，上述地方人民政府和国家行政机关无权设定行政许可，原已设定的行政许可自行废止失效。如果需要实施行政许可，则必须由法定行政机关按照法定方式设定。
（三）行政许可的实施机关和方式法定
行政许可设定后，须由法定的行政机关按照法定的方式实施行政许可。行政许可的实施机关是具体履行行政许可职责的执行机关，它不同于行政许可的设定机关，其范围较大和层级较多。既包括某些行政许可的设定机关，又包括行政许可设定机关内设的政府部门或者直属机构，以及某些法定的社会组织。
1.国务院和省级人民政府。这是《行政许可法》授权可以设定行政许可的行政机关，这两级政府不但可以设定行政许可，有时也直接实施某些重大的行政许可事项，具有设定行政许可和实施行政许可的双重权力。
2.市、县两级人民政府。这两级政府虽然没有行政许可设定权，却是大多数法律、法规授权实施行政许可的行政机关，依法享有行政许可的实施权。
3. 县级以上人民政府内设的有关部门或者直属机构。这是我国主要的行政许可实施机关。县级以上人民政府作为重大行政许可事项的实施机关，担负着本行政区内全面的、繁重的行政管理工作，大量的行政许可实施工作主要应由政府内设的有关职能部门和机构来承担。我国绝大多数的法律、法规和规章，都将行政许可的实施权赋予这些行政机关，由它们在各自的职责范围内行使行政许可实施权。
4.符合法定条件的社会组织，是对行政机关实施行政许可的必要补充。《行政许可法》第二十三条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。”譬如工商管理、特种设备检测检验组织等，就是依照法律规定成立的具有管理公共事务职能的社会组织。
（四）行政许可的实施程序法定
程序法定既是行政许可的重要特征，又是维护被许可人合法权益，保证行政许可实施机关公正、高效履行职责的必要条件。《行政许可法》对行政许可的申请与受理、审查与决定、期限、听证、变更与延续等程序性问题，作出了明确的规定。被许可人申请行政许可和许可人实施行政许可，都要符合法定程序。违反法定程序的行为即构成程序违法，也会产生相应的法律后果和法律责任。
（五）从事特定活动的权利义务法定
申请和决定行政许可的目的是取得从事特定活动的权利。是否赋予被许可人从事特定活动的权利以及设定何种权利，是国家权力机关和行政机关以法律形式单方面决定的行为，不以被许可人是否认同为前提。依照法律规定，只要依法设定从事某些特定活动的行政许可，被许可人必须无条件地按照法律、法规和规章的规定向行政许可实施机关提出申请，在取得从事特定活动的权利的同时，必须履行相应的法定义务。被许可人取得行政许可后，必须在批准的行政许可事项范围内从事特定活动，并接受行政许可实施机关的监督管理。任何行政机关和个人均无权非法剥夺或者增加被许可人申请或者取得从事特定活动的权利，也不得擅自免除或者减少被许可人应尽的法定义务。
许可人与被许可人在行政许可活动中享有权利与承担义务的内容虽然有所不同，但是权利与义务对等的原则是没有例外的。只要享有法定权利，必须承担法定义务。许可人在行使实施行政许可权力的同时，必须履行法定义务，同样没有超越法律之外的任何特权。
（六）违反行政许可的责任法定
实施行政许可的权责一致原则决定了法定义务与法定责任的一致性，不履行法定义务的后果必定是要承担相应的法律责任。行政许可的责任主体是双向的，包括许可人和被许可人。不论是许可人还是被许可人，只要实施了法律禁止的行为，就要承担相应的法律责任。
二、行政许可的设定范围和种类
(一)行政许可的设定范围
所谓行政许可的设定范围，是指在立法上什么事项可以设定行政许可，什么事项不能设定行政许可，以及按照什么原则设定行政许可。在行政许可设定范围问题上，既要肯定对国计民生和行政管理不可缺少的行政许可，又要体现自主决定、市场机制不口社会自律的积极作用，减少和取消不必要的行政许可。总之，必须设定许可的一定要设，不能否定一切；可以设定许可的，不一定都要设；可以不设定许可的，一定不要设。
《行政许可法》规定下列事项可以设定行政许可：
1．直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。譬如，《安全生产许可证条例》就是根据该项规定，对从事“直接关系人身健康、生命财产安全”的“特定活动”的矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业，设定了安全生产许可。上述企业只有具备规定的十三项安全生产条件，经审查符合条件并取得安全生产许可证后，方可从事生产活动。未取得安全生产许可证的，不得从事生产活动。
2．有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。
3．提供公共服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。该项规定也与安全生产密切相关，为安全生产提供技术服务的中介机构，必须依法设立并具备相应的特殊技能。
4．直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、监测、检疫等方式进行审定的事项。该项规定中可以设定行政许可的绝大部分事项都与安全生产有关，属于法律明确可以设定行政许可的范围。这类行政许可事项的对象是技术性、专业性很强的物质装备，需要由专业机构按照技术标准、技术规范对其安全性能、指标进行审定，经审定合格的方可投入使用。
5．企业或者其他组织的设立，需要确定主体资格的事项。譬如《危险化学品安全管理条例》规定危险化学品生产企业，不得批准设立企业。
6．法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。《行政许可法》虽对可以设定行政许可的主要事项作出了概括性的规定，但是不可能全部列举和穷尽所有可以设定行政许可的事项，既要与原有的法律、行政法规相衔接，又要为今后设定行政许可留有空间。法律、行政法规规定的其他行政许可事项是指销亏政许可法》实施前有关法律、行政法规对行政许可事项已有规定的，依然有效。《行政许可法》实施后有关法律、行政法规也可以依法设定其他行政许可事项。
(二)行政许可的种类
《行政许可法》借鉴国外通行做法，根据行政许可的性质、功能、适用事项的不同，将行政许可分为普通许可、 特许、认可、核准、登记等五类。
1．普通许可。普通许可是由行政机关确认自然人、法人或者其他组织是否具备从事特定活动的条件。它是适用范围最广泛的一种行政许可，王要适用于直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全的事项。普通许可的主要功能是防止危险、保障安全，一般没有数量控制。
2．特许。特许是由行政机关代表国家向被许可人授予某项权利，主要适用于有限自然资源开发、公共资源配置和垄断性企业的市场准入等事项，譬如海域使用许可、无线电频率许可是典型的特许。特许的主要功能是分配稀缺资源，一般有数量控制。
3．认可。认可是由行政机关对申请人是否具备特定技能的认定，主要适用于提供公共服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。认可的主要功能是提高从业水平或者某种技能、信誉，没有数量控制。
4．核准。核准是由行政机关对某些事项是否达到特定技术标准、技术规范的判断、确定。核准主要适用于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、监测、检疫等方式进行审定的事项。核准的主要功能也是为了保障安全，没有数量控制。
5．登记。登记是由行政机关确立公民、法人或者其他组织的特定主体资格。登记的王要功能是确立申请人的市场主体资格，没有数量控制。
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