安全生产法制建设的崭新阶段
——写在《安全生产法》实施两周年之际
今年11月1日，是《中华人民共和国安全生产法》实施两周年的纪念日。这部法律是在我国不断完善社会主义市场经济法制秩序的新形势下出台的，自提出立法建议到出台，经历了21年的历程。它的颁布实施，是我国安全生产法制建设的一个转折点、里程碑，也是我国安全生产法制建设进入一个崭新阶段的重要标志。
四大转变
《安全生产法》实施两年来，我国安全生产法制建设取得可喜进步，推进了四方面的重大转变。
一是从人治观念到法治观念的转变。传统行政法制建设的观念主要是人治，安全生产法制建设也概莫能外。《安全生产法》实施后，我国的安全生产法制建设在深刻反思人治观念的基础上，逐步树立起法治观念。政府管理与社会治理主要依据法律而非领导人的意志，依法行政、依法监管、依法规范、完善安全生产法制秩序的观念逐步深入人心。
二是从重权力、轻权利到权力和权利并重的转变。传统安全生产的立法重视行政权，主要依靠行政命令来维护安全监管秩序，公民、法人与其他组织作为行政管理对象，只能消极服从行政命令。《安全生产法》实施后，我国在安全生产的立法上较好地兼顾了行政权与相对方权利，从重权力、轻权利转变为权利、权力并重，既维护公民、法人和其他组织的合法权益，又维护和监督行政主体依法行政。
三是从政府监管部门单纯监管到监管服务的转变。在推行安全生产法制现代化的进程中，需要不断转变政府职能，按照建设有中国特色社会主义市场经济体制的要求，重新界定政府安全生产监管权，逐步由管制行政变为服务行政。《安全生产法》实施后的立法较好地贯彻了这个原则。如国务院年初出台的《关于进一步加强安全生产工作的决定》，就提出加强对小企业的安全生产监管，要“坚持寓监督管理与服务之中，积极为小企业提供安全技术、人才、政策咨询等方面的服务”。
四是从单纯制约转变为制约、激励兼顾。我国传统安全生产法制作为行政管理的工具，旨在保障行政权、约束相对方权利。近几年的安全生产法制建设，在从单纯的约束机制转变为约束与激励兼顾的现代行政机制方面，取得了一定进步。基本上摆脱了过去那种只约束相对方权利、不制约行政权的单方面思维，开始注重双向制约；与此同时，建立了安全生产奖励制度，有效地激励相对方发挥主观能动性、积极参与行政。
五大标志
安全生产法制建设取得可喜进步，为我国安全生产工作注入了活力，全国安全生产工作取得了明显成效。安全生产工作是为了达到安全生产目标而进行的系统性管理活动，由源头管理、过程控制、应急救援和事故查处四个环节构成，既包括了生产主体对事故风险和伤害因素所进行的识别、评价和控制，也包括了国家安全监察、各级政府安全监管执法、行政许可、救灾善后以及社团机构的科学研究、宣教培训、认可认证、工伤保险等方面的活动。《安全生产法》实施的一个里程碑意义的关键在于，开展安全生产工作的手段和方法更加丰富多样，如法律的、经济的、行政的和思想教育等基本手段被更加行之有效地运用，全国安全生产工作面貌一新。其主要标志有五点：
一是建立了安全生产控制指标体系，强化了各级政府对安全生产工作的领导。国务院《关于进一步加强安全生产工作的决定》要求建立安全生产控制指标体系，年初，国务院安委会下达了2004年度的安全生产控制指标。各省市区都把指标分解落实到了地方各级政府和广大生产经营单位，逐级签订了目标责任状。山东省建立了条块结合的控制指标体系；重庆市规定，年内发生两起以上特大事故的，区县分管安全的副职要引咎辞职，正职要给予处分。控制指标体系的建立，进一步强化了各级政府安全责任制，把安全生产工作落到了实处。
二是建立了安全生产行政许可制度，强化了安全生产监管的手段。《安全生产许可证条例》的颁布实施，是继《安全生产法》、《危险化学品安全管理条例》之后，安全生产法制建设的又一个突破性进展；也是推动安全生产工作从事后查处向源头管理转变，从根本上防止和减少事故的重大举措。从此，安全成为生产的决定条件。上半年，国家安监局出台了煤矿、非煤矿山、危化品和烟花爆竹生产企业安全生产许可证的实施办法。要求年内全部将经过安全评估合格的企业完成许可证的发放工作，并将不合格的企业全部淘汰出局，从源头上制止不具备安全生产条件的企业进入市场。
三是安全标准工作开始起步。当前，安全生产领域中，有法不依、执法不严的情况仍然令人关注，把安全生产法律法规的内容，通过标准的形式，落实到安全生产的各个环节中，落实到各个岗位中去，成为安全生产工作的具体行为规范，具有很强的贴近性和可操作性，必然会全面提升安全生产工作水平。目前，国家标准化管理委员会已经明确行业安全生产标准范围，包括矿山、危化品、烟花爆竹安全管理、劳动防护用品安全标准，以及工矿商贸企业的安全规程，涉及的安全标准约800个。国家也在各类企业广泛开展了安全质量标准化活动。天津市在工业系统全面推行重点岗位和危险部位7项安全管理标准；在道路交通运输系统实行安全质量35项考核标准。青岛市城阳区安监局在全国率先通过ISO9000质量管理体系认证，积极推行质量标准化、规范化管理，全面提升了机关行政效能和整体服务水平。
四是强化政策导向，落实了企业安全生产主体责任。经济政策对于安全生产工作具有重要的导向作用。国务院《关于进一步加强安全生产工作的决定》明确提出了建立企业安全费用提取制度、依法加大生产经营单位对伤亡事故的经济赔偿、建立企业安全生产风险抵押制度等经济政策。国家安监局出台了《煤炭生产安全费用提取和使用管理办法》。湖南省出台了《安全风险抵押金管理办法》和《安全生产专项资金管理办法》。福建、大连健全完善工伤保险政策，对引导企业做好安全工作，发挥了很好的作用。
五是安全生产宣传教育进社区、进课堂，齐抓共管的安全生产社会氛围正在形成。每年开展的全国“安全生产月”、“安全生产万里行”等活动，又把学习宣传引向深入。最近，青岛市代表全国百个城市提出了建设“安全城市”的倡议。不少城市都在组织开展安全社区建设活动，真正收到了实际效果。全社会对安全生产的重视程度空前提高，“以人为本”、“安全第一”的理念广泛深入人心，“关爱生命、关注安全”的舆论氛围越来越浓重。
对今后工作的三点建议
虽然我国的安全生产法制建设取得了一定成就，但问题很多。主要表现在：人们的安全法制观念普遍淡化，缺乏依法管理安全的意识，对违反安全法律法规的行为，不认为是一种违法行为；健全的安全生产法律法规体系尚没有形成，在许多方面还是无法可依；安全生产的行政执法体系和执法机制也不健全，执法力度不够，等等。这种状况如果不尽快改变，安全生产工作就不适应新形势的要求，全国安全生产状况也不可能实现根本性的好转。因此，我国安全生产法制建设任务很重，还有很长的路要走。
下一步法制建设的重点，笔者认为应围绕贯彻《安全生产法》，进一步完善安全生产法律体系，着重抓好三点：一是尽快出台《安全生产监督检查条例》，使安全生产监管程序法律化，全面推进依法行政。二是进一步完善监督行政法律制度，更加有效地规范行政主体的行政行为，加快安全生产法制权利（力）结构的均衡化进程。三要加快《矿山安全法》和《伤亡事故应急救援和调查处理条例》等法律法规的规范创制与修改工作，以适应安全生产监管实践与作为WTO成员的需要。
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