对我国安全生产法制建设的思考
随着市场经济的发展，安全生产越来越受到重视，安全生产法治观念正逐步形成。改革开放以来，我国安全生产法制建设在以下几个方面取得了可喜进步。
一、从人治观念转变到法治观念
改革开放前，我国的安全生产法制建设已经取得了一些成就，制定颁布了一批法律法规，构建了相应的制度。但是，由于传统行政法制建设的观念主要是人治，因此，传统行政法制基本上是“人治底下的法制”。有法制并不等于就实现了法治。依法治国的基本要求，就是实现社会主义法制与社会主义法治观念的统一。改革开放后，我国的行政法制建设在深刻反思人治观念的基础上，逐步树立起法治观念。政府管理与社会治理主要依据法律而非领导人的意志，要依法行政而非依行政命令行政；当领导人的意志与法律相冲突时，应服从法律，这一特点也表现在我国安全生产法制建设方面。
二、从重权力、轻权利转变为权力和权利并重
计划经济的最大特点是依靠政府来配置社会资源，所以传统安全生产的立法也必然重视行政权，主要依靠行政命令来维护安全监管秩序，公民、法人与其他组织作为行政管理对象，只能消极服从行政命令。市场经济主要依靠市场机制来配置社会资源，企业享有充分的自主权，政府只是有限政府。因此，对传统安全生产立法的权利（力）结构逐步进行了调整，从重权力、轻权利转变为权利、权力并重，成为安全生产法制现代化的核心问题。
《安全生产法》的颁布实施，是我国安全生产法制建设的一个转折点，具有里程碑意义。它比较好地兼顾了行政权与相对方权利，既维护公民、法人和其他组织的合法权益，又维护和监督行政主体依法行政。
三、准确把握政府监管部门职能简化的程度
在推行安全生产法制现代化的进程中，需要不断转变政府职能，按照建设有中国特色社会主义市场经济体制的要求，重新界定政府安全生产监管权，逐步由管制行政变为服务行政。
需要注意的是，简化政府职能也要有一个度。由于现代社会关系日趋复杂，政府职能并非越少越好，适度的政府职能对于推进我国经济转轨与社会转型，是必不可少的。政府职能的转变应是一个层层推进、依次展开的渐进过程，不可能一步到位，否则就可能出现管理真空，造成社会无序和动荡，阻碍社会发展。因此，在安全生产法制建设的过程中，既要准确把握政府职能简化的程度，又要掌握最佳的政府职能转变速度，使政府职能转变与经济和社会的发展程度协调一致。
四、从单纯制约转变为制约、激励兼顾
我国传统安全生产法制作为行政管理的工具，旨在保障行政权、约束相对方权利。近几年的安全生产法制建设，在从单纯的约束机制转变为约束与激励兼顾的现代行政法机制方面，取得了一定进步。基本上摆脱了过去那种只约束相对方权利、不制约行政权的单方面思维，开始注重双向制约；与此同时，安全生产奖励制度有了一定发展，并在实践中得到成功运用。但是，机制完善工作仍将是我国较长时期内安全生产法制建设的重要任务。如何在有效制约行政主体滥用行政权、违法行政的同时，有效地激励相对方发挥主观能动性、积极参与行政，是安全生产行政法机制完善的重点所在。
五、从重实体、轻程序，重结果、轻过程，转变为实体与程序、过程与结果并重
我国传统安全生产法律制度体系发展明显不平衡：一是监督行政法律规范弱于行政管理规范；二是行政程序规范弱于行政实体规范；三是过程正当性的行政法律规范弱于结果正当性的行政法律规范；四是宏观调控立法弱于微观规制立法。改革开放以来，重实体、轻程序，重结果、轻过程问题在我国安全生产法制建设中得到了一定程度的纠正。程序与实体、过程与结果都是行政法制的组成部分，作为一个有机整体，安全生产法制建设要整体推进、全方位进行，不能有轻有重，任何偏废都不利于安全生产法制建设的正常进行。重视和实现安全生产监管执法的程序和过程，是保证依法行政的必要环节，也是提高监管执法水平的重要措施。我们既要大力完善行政程序制度，防止行政主体滥用任意性程序侵犯相对方的合法权益，又不能放松行政实体法律制度建设，避免实体与程序的脱节；既要注重发展行政过程中的监督、引导制度，又要强化对相对方的行政违法责任与行政主体的违法行政责任的追究。只有这样，才能实现行政权与相对方权利的平衡，才有助于安全生产法制建设目标的全面实现。
虽然我国的安全生产法制建设取得了一定成就，全社会的安全生产意识普遍增强，安全生产依法监管的水平明显提高，公民、法人与其他组织的合法权益得到越来越多的法律保障，但是，我们不能就此认为安全生产法制改革的使命已经完成。事实上，安全生产法制体系仍然需要完善，政府法制建设任重道远，安全生产法制建设在很多方面还不能很好地适应我国经济发展与社会进步的需要，仍然需要全社会的普遍参与来共同推进安全生产法制的进一步改革。
近阶段，我国安全生产法制建设需要解决好以下几个问题。
第一，加快完善我国安全生产法律体系
制度建设自始至终都是法制建设的核心。安全生产法制建设过程，基本上就是一个不断完善发展法律制度体系的过程。
完善安全生产法律体系，要抓两方面的立法工作：一是要加速规范创制，填补法律空白；二是要继续完善现有立法，与社会发展保持同步。
在加速完善安全生产法律体系时应致力于以下几点：一是尽快出台《安全生产监督检查条例》，改变安全生产监管行政程序规范散见于各单行法律、法规之中的现状。安全生产监管程序法律化有助于明确相对方的程序性权利与行政主体的程序性义务，有利于依法行政的全面推进。二要进一步完善监督行政法律制度，更加有效地预防、纠正行政主体的违法行政，加速安全生产法制权利（力）结构的均衡化进程。三要加快《伤亡事故应急救援和调查处理条例》等法规的规范创制与修改工作，以适应安全生产监管实践的需要。
第二，努力克服部门保护主义与地方保护主义，维护法制统一
在我国安全生产法制的发展中，不仅在行政执法实践中，经常受到部门保护主义与地方保护主义的干扰，在立法中，由于受到部门利益与地方保护主义的驱动，“立法谋私”的现象也时有发生。当前，迫切需要通过行政法制改革，进一步转变政府职能，规范政府各部门之间、中央与地方之间的关系，实行政务公开，全面、深入地贯彻执行法制统一原则，努力克服部门保护主义与地方保护主义，树立“全国一盘棋”的大局意识。
第三，建立健全民众参与机制
民众参与的方式主要有两种：一是通过立法听证与行政决策（决定）听证；二是通过其他渠道向立法机关、行政机关提出建议和意见，定期或不定期地评议政府的活动。就安全生产法制建设而言，广泛听取公众和方方面面的意见，有助于缓解立法过程与行政过程中的信息不对称问题，尽可能增加立法决策与行政决策的理性，从而使安全生产法制建设能够得到更多的理解与支持。
目前，虽然我国的安全生产法制建设，在推进民众参与方面作出了很大努力，但是，在参与范围、参与程度、参与积极性、参与机制等方面，还存在着不同程度的问题。如何建立健全民众参与机制，推进民众参与的制度化、规范化和程序化，应是我国安全生产法制现代化需要解决的重要问题之一。
第四，推动安全生产监管协调发展
在现代安全生产法制体系中，安全生产监督管理主体，除各级安全生产监督管理部门外，还有依法成立的、具有部分安全生产监管职权的、或称法律、法规授权的组织。公共行政主体趋向多样化，公共权力趋向社会化。这些具有不同程度安全生产监管职能的单位或组织，具有双重角色。一方面它们是在法定的特定领域内享有公共管理权，因此具有行政主体资格；另一方面这些组织又要接受政府管理，因此它们又是行政管理的相对方。随着我国经济发展和社会进步，国家行政的范围会逐渐缩小，公共治理的范围会相应地扩大。因此，如何处理政府安全生产监管部门与其他社会组织之间的关系，保证政府管理与公共治理相结合目标的实现，是我国安全生产法制建设需要认真对待的重要问题。
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