法之施行  重在立制

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　　又是一年秋风劲。《安全生产法》至今已经实施4周年了。法之施行，重在确立和推行法律制度，建立法律秩序，确保国家长治久安。《安全生产法》不仅是作出了一些重要的法律规定，更重要的是着力于法律制度建设。它所确立的7项基本法律制度是这部法律的纲，有关具体法律条文是目，纲举才能目张。因此，贯彻实施《安全生产法》，关键是要健全和推进安全生产法律制度，将安全生产纳入法制轨道，依法治安。

　　过去的一年，是在党中央、国务院的正确领导下，深入贯彻实施《安全生产法》，加强安全生产法律制度建设，重典治乱，成效显著的一年。党中央提出了“安全第一，预防为主、综合治理”的安全生产工作基本方针；党的十六届五中全会确定了“安全发展”的指导原则；十届人大四次会议审议通过的《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》把安全生产工作列为专节进行规划。胡锦涛总书记、温家宝总理亲自研究部署安全生产工作，国务院确定了安全生产十二项治本之策。安全生产工作被摆到了极端重要的位置上，“以人为本”首先要以人的生命为本，科学发展首先要安全发展，和谐社会首先要关爱生命等理念正在成为全党、全社会的共识。当前全国安全生产呈现出总体稳定，趋于好转的态势。

　　党和国家采取的一系列重大举措，推进了安全生产法律制度建设和《安全生产法》的贯彻实施。在建立和完善安全生产监督管理制度方面，国务院制定了《烟花爆竹安全管理条例》、《民用爆炸物品安全管理条例》等行政法规。国务院有关部门制定了《生产经营单位安全培训规定》、《危险化学品建设项目安全许可实施办法》、《煤矿企业安全生产风险抵押金管理暂行办法》和《企业安全生产风险抵押金管理暂行办法》等部门规章，为完善安全生产法律制度提供了政策和法律依据；健全安全生产行政首长负责制和安全考核指标体系，强化了政府对安全生产工作的领导；绝大多数县级以上人民政府建立了安全生产监督管理机构，许多地方建立了专门的安全生产行政执法队伍；深化了煤矿瓦斯治理和各项安全整治；查处了一批重大、特大事故责任者和违法犯罪分子；初步实现了联合执法工作的制度化；完善了安全生产违法行为举报和查处制度；加强了新闻发布、媒体曝光等舆论监督力度。在建立和完善生产经营单位安全保障制度方面，严格实施安全生产许可制度，关闭和查处了一批不具备安全生产条件的生产经营企业，企业的安全生产条件有所改善；在高危企业实行了安全生产风险抵押金制度，企业安全投入有所增加；企业安全生产管理机构和人员得到充实；企业安全生产规章制度和岗位责任制逐步完善；生产经营作业现场安全管理有所加强；企业安全标准化活动逐步推进；重大危险源排查监控工作全面展开；职业危害防治工作正在有序进行。在建立和完善生产经营单位主要负责人安全责任制方面，建立企业法定代表人安全生产责任制，落实企业的安全生产主体责任；推行了企业主要负责人任职安全资格的培训和考核制度，安全生产意识和安全管理水平有所提升。在建立和完善从业人员安全生产权利义务制度方面，国家采取了保护农民工合法权益的政策措施；推行工伤保险和商业保险、事故赔偿等从业人员事故伤害的经济补偿制度和机制；查处了一批违章指挥、强令工人冒险作业和造成人员伤亡的违法者；推行企业从业人员全员安全培训制度，提升了从业人员的安全素质和操作技能。在建立和完善安全生产中介服务制度方面，加强对安全生产中介机构的资质管理，规范安全生产中介服务活动，完善注册安全工程师制度。在建立和完善生产安全事故应急救援和调查处理制度方面，国家和地方相继建立了安全生产应急救援指挥机构和专业应急救援队伍；各级人民政府制定了生产安全事故应急总体预案和专项预案，形成了应急救援预案体系；国家和地方应急救援机制初步建立；高危企业应急救援工作全面启动；国务院和有关地方人民政府查处了一批性质恶劣、影响极坏、损失惨重的重大、特大事故责任单位和责任者，形成了一套事故报告、调查和处理的做法和制度。在建立和完善安全生产违法责任追究制度方面，坚持重典治乱，有责必究、有罪必罚，全国人大常委会修改了《刑法》有关安全生产犯罪的规定，提高了惩治安全生产刑事犯罪的威慑力；国务院制定的有关行政法规加大了安全生产违法行为经济处罚的幅度；各级安全生产监督管理部门、煤矿安全监察机构和其他有关部门以及司法机关之间建立了联合执法机制，初步建立了执法机关齐抓共管的工作格局。

　　在肯定成绩的同时，我们必须正视和解决安全生产法律制度建设方面存在的突出问题：一是对法律制度建设的重要性认识不足。法是行为规则，法律制度是确定法律主体的地位、权利、义务和责任以及规制法律主体行为的法律规范的总和。法律制度具有根本性、稳定性和连续性，是政府安全监管和企业安全管理的法律基础。建立健全和实施安全生产法律制度的目的，是将国家有关安全生产大政方针和举措的法律化、制度化，以此调整法律主体之间的社会关系，解决重大法律问题，确保安全生产。二是在实施法律过程中，一些地方、部门和企业对《安全生产法》的学习贯彻，偏重于对具体法律条文的理解和适用，存在着“头疼医头，脚疼医脚”、治标不治本的现象，没有从法律制度上去把握立法宗旨、法律内涵和实施要点，致使《安全生产法》的贯彻实施不能到位。三是安全生产具体法律制度缺失，尚未形成完善的制度体系。《安全生产法》是综合性法律，它所确立的法律制度带有根本性、指引性。这就需要建立健全符合各个地方、各个行业、各个企业实际情况的一系列具体的、特殊的、可操作的法律制度、机制和措施与之配套。目前这项工作尚未得到足够的重视，远未到位。

　　贯彻实施《安全生产法》，应当在安全生产法律制度建设上花大气力、下大功夫。一是要重视安全生产法律制度建设。各级人民政府及其负有安全生产监督管理职责的部门，在完成繁重安全生产监管工作的同时，应当把注意力和精力放在制度建设上，研究带有根本性、普遍性和长远性的重大问题，建立各具特色、切实可行的法律制度、工作制度和机制。二是要把《安全生产法》确立的基本法律制度作为法制宣传教育和安全培训的重点，全面、深刻、准确地贯彻实施《安全生产法》，使这些基本法律制度真正落实到基层，落实到企业。三是要总结经验，探索安全生产工作的规律性，将行之有效的治本之策、经验和做法通过相关立法加以制度化，长期贯彻下去。四是要增强各种制度和机制之间的科学性、协调性，建立健全中国特色的安全生产法律制度体系。安全生产的复杂性、多样性和现行的安全生产监督管理体制，决定了我国安全生产法律制度体系必然是由基本制度与具体制度、一般制度与特殊制度有机结合的多元体系。各种制度和机制之间既相互区别又相互联系、相互补充。要特别注意研究和解决不同法律制度之间存在的“冲突”，在今后的安全生产立法中应当增强各种法律制度之间的统一性、和谐性，使法律制度体系能够涵盖安全生产的各个领域，解决安全生产领域存在的主要矛盾，规范安全生产的各类主体。（作者为国家安监总局政策法规司副司长）

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