法治是安全生产管理永恒的利器
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纵观近几年来煤炭生产企业发生的事故,有历史上“有水快流、有煤多出”的煤炭工业发展方针留下的、大量不具备安全生产规模的小煤矿造成的原因；有“急功近利”的价值观直接导致安全生产投入不足，从而为煤矿安全生产留下重大隐患造成的.反思煤矿安全事故频繁爆发的原因，主要有三方面：
其一，企业安全生产欠账太多。据统计，目前我国仅国有煤矿安全生产欠账就达40亿元之多。
其二，劳资关系极不平衡，许多矿主安全生产和尊重生命的意识薄弱。
其三，缺乏以人为本的法律、制度环境。对安全生产依法监管监察不利，是造成事故的主要原因，虽然我们安全生产方面的法律法规不少，但真正执行起来却有许多难度，执法不严、违法难究等执法难现象在煤矿企业还不同程度地存在。从这个角度讲，煤矿要实现安全生产，必须用好法治这个“利器”，只有这样，依法管理煤矿并实现安全生产才能变为现实。据国家安全监管总局统计，2006年全国共发生一次死亡10人以上的事故112起，比上年增加了3起，死亡人数增加了17%。其中煤矿58起，增加了34.9%，死亡人数上升66.6%。特别是发生了4起百人以上的矿难。２００6年，全国煤矿共发生事故25０６起，死亡41３８人。这些矿难，一个比较突出的特征是，标志着我国进入了第二个事故高峰期。
我国原煤产量约占世界煤矿产量的３５％，但煤矿事故死亡人数却占世界煤矿死亡人数的８０％以上。客观来看，我国正处在人GDP1000～3000美元的事故“易发期”，随着工业化加速推进、社会快速转型，经济粗放式快速持续增长，产业结构以第二产业为主，这些都是造成事故伤亡人数增多、重特大事故频发的原因。但“易发”并不必然等于“频发”，我们完全可以跨越这个阶段。要跨过这个阶段，依法治矿，依法管矿是杜绝和减少事故发生的“利器”。
同样的矿山生产，美国的事故率却相当低，原因在于他们有一套严格的安全生产法律法规，并执行到位。因而，他们的安全生产在世界上一直是先进水平的。在美国，煤矿安全生产管理方面采取的主要措施有：建立矿业局，其基本任务是制定安全标准、监督生产、加强检查、调查处理事故和进行安全生产方面的研究。围绕煤矿生产美国先后制定了10多部法律，安全标准越来越高。其中最重要的是1977年制定的联邦矿业安全和健康法，对所有矿业生产进行了全面和严格的规定。这一法律的出台标志美国煤矿业生产走上事故低发的新阶段。美国的矿业局在各煤矿区建立安全监督机构，派驻检查人员加强检查；颁布煤矿安全保健法，授权全国各地250名安全监察人员在紧急危险情况下有权停工撤人；要求矿主事先交纳足够的事故处理保证金，每死亡1人要赔付数十万美元，使得煤矿死不起人。如果在检查中发现违法行为，雇主将受到惩罚。若发生一起死亡事故或发现故意违法行为，可罚款7万美元；若发现几起类似的故意违法行为，最高罚款额可达7百万美元，直至追究刑事责任。正由于采取了这些严厉措施，美国煤矿的事故率才得以大大减少。美国的经验被世界煤炭界称为“成功三角”。在这种安全生产架构下，每一个监督或管理环节都是“权大责重”、无懈可击的独立体，安检、矿主和政府没有结成利益共同体的余地，而且对违反者都能做到严惩不贷。安全生产实际上就是法制生产，在企业，规章制度就是法律。每个流程、每道工序、每个操作步骤都有着严格的规范。它需要我们中规中矩，决不许旁逸斜出。而保证做到这一点的就是对法的敬畏与遵从。
美国国会1977年通过《联邦矿业安全与健康法案》确立了几个基本原则：首先是安全检查经常化。每个井工矿每年必须接受四次安全检查，露天煤矿则必须接受两次检查，矿主必须按照检查人员提出的建议改进安全措施，否则可能被罚款和判刑；其次是事故责任追究制。特别是当出现伤亡事故时，调查人员必须出具报告指明责任，蓄意违反法案的责任者也将被处以罚款或有期徒刑。第三是安全检查“突袭制”。任何泄露安全检查信息的人，将会受到1000美元罚金或6个月监禁的处罚。第四是检查人员和矿业设备供应者的连带责任制。检查人员出具误导性的错误报告、矿业设备供应者提供不安全设备，都可能被处以罚款或有期徒刑。
同样，澳大利亚的安全管理做法也是值得我们学习的。在企业生产中，他们要求：人－不超时疲劳工作；设备－不超负荷运行；永远别以为“事故不会发生到我头上”，遵纪守法,按规程操作设备；当作业场地出现险情时,要及时向企业负责人报告,并提出改进意见；尽可能不单独在危险的作业场所作业（如高空作业等）。安全高于一切；严格的监督可以避免事故的发生；安全必须融入日常工作,而不是在工作结束后；安全态度很重要,但安全行为更重要。中国煤矿安全培训中心对１９５０－２００４年死亡3人以上的４０００多起起事故进行分析，发现92.79%都是“三违”造成的。而违章的一个根本原因是法治观念淡薄，其中一条是法制观念不强,员工不懂<安全生产法>,领导不知道如何引导教育员工知法守法,出了事故,执法部门不按法律规定办事,纵容违法行为的发生.当前，严重阻碍安全生产工作的认识，有法不依，执法不严，违章作业。国家安全生产监督管理总局局长李毅中提出，搞好安全生产要从落实“安全文化、安全法治、安全责任、安全科技、安全投入”五个要素入手。笔者认为，这五个要素的综合与系统地实施，必将对构建安全生产的长效机制产生积极影响，因为“五要素”就是“安全第一，预防为主”方针的体现。
安全生产管理是一项系统的、综合的工程，因此，用法制手段减少安全事故的发生，促进安全工作的顺利进行，也需要多方面的配合与努力。笔者认为安全法制的底线必须尽快建立起来，并应将安全生产的法制建设提到优先安排的议事日程。鉴于安全法规是安全的最低要求，而不是保证安全的充分条件，同时，由于安全法规的建设往往滞后于实践的需要，这就决定了安全法规的建设应该是不断变化和发展的。因此，我们要增强法制意识。实行依法监管,把安全生产和监管工作纳入法制化轨道,首先就要建立健全安全生产的法制体系。对《安全生产法》等一系列安全生产法律法规确立的各项法律制度,做好各项安全生产技术规范、标准的制定修订工作,通过在落实企业主体地位、保障安全生产投入,强化安全生产监督管理、规范事故救援和查处等方面的建章立制,推进安全生产的法制化和规范化管理。
在安全生产法治建设上，笔者认为，与其出了事故罚款、追究责任，不如花钱防事故。社会和经济的可持续发展与安全生产的可持续发展是相辅相成的。要达到安全生产的可持续发展，健全法制是基础，同时必须在体制、机制、手段上有突破。然而，从一般意义上来讲，安全生产事故防不胜防。因此，提高安全生产事故成本，将成为促进安全生产的有力措施。“对不重视安全的企业，一定要加大处罚力度。与其出了事故罚款，不如花钱预防事故，这样，才能让这些企业引起足够重视。矿山企业重大事故频频发生，固然有着错综复杂的原因，但安全生产法制建设滞后，有关安全生产的法律法规不够健全和完善，应该说是一个不容忽视的因素。从当前情况看，有关安全生产的法律性文件不全面、不完整、不系统，安全生产监督管理工作甚至时常面临无法可依的尴尬状态。正是在法律滞后的情况下，有关部门对安全生产的监督缺乏力度，对安全保障设施的投入没有强制措施，对违反安全生产规程、造成安全责任事故的行为惩处不力，从而制约了安全生产管理水平的有序提高，造成了目前安全生产形势的严峻局面。
事实上，有些事故的发生，很明显的是没有按法律规定办事的结果，一些本该在平时轻松解决的问题苗头“积小疾而成大患”，“迫使”上级领导不得不采取“整治”举措。一些采矿证、安全许可证的发放，没有按标准发放，结果造成事故频出，如果只给那些按标准生产和开采的矿井发放许可证，也不至于等出了事故才去整治。要提高我国煤矿安全管理水平，还要注意解决以下问题：安全管理缺乏全企业、全员、全过程的相对独立的安全保证体系，安全监察从属于且受制于生产；习惯于事后式的传统管理，缺乏对前级因果及诱发因素的研究和对策，预防为主流于“程式”；缺乏信息的、指挥的、执行的网络，察无反馈，察而不监，以致不监、察都不落实，法规多而不认真执行；只有局限于生产环节及短期行为的模糊目标，而没有整体的、长期的战略目标；没有充分运用现代化的管理科学成果；没有建立科学的安全评价体系，是不可能保证安全生产的法治化进程的。孔子曰：其身正，不令而行，其身不正，虽令不从。
在安全生产管理中，企业领导者应自觉成为"安全第一，预防为主"方针的模范执行者，名符其实的"安全生产第一责任者"，并要善于用自己的示范作用和良好素质去激励员工的积极性，使企业形成持久的安全生产局面。有领导者提出事故难免论，其实质是推卸责任，把主观原因造成的事故说成是客观原因造成的，使一些事故责任人不被追究责任，其结果是导致责任事故越来越多。事故难免论使受害者蒙受了“不白之冤”，使受害者的合法权益受到严重侵犯。事故难免论违背了科学发展观，使社会经济不能协调发展。也有的领导者认为，自己的任期只有几年，在这几年当中，把效益增加了，政绩也就突出了，自己走了以后，或者提拔后，所有的投入都是别人“摘果”，不合适，安全生产投入吃亏，这种观点，实际上是利己主义在作祟。《安全生产法》和《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》等法律法规和国家政策是破除投入吃亏论的“利器。”
由于安全生产投入的不足，造成的事故是显而易见的。数据统计理论告诉我们，在一组相联的事件中，小概率事件增加，大概率事件必然相应增加，即小概率中，特别重大事故增加，与之相对应的是，大概率的特别重大事故、重大事故和一般事故必然增加；“海恩法则”告诉我们，每一次重大事故背后有9次事故、300次未遂事故先兆和1000个事故隐患。由此，煤矿一次死亡100人以上特别重大事故增加，一次死亡100人以下事故必然增加。这个法则提出了一个道理：所有事故的发生，都与员工的安全意识与安全行为有关。提高员工的安全生产意识和安全生产行为，综观国际国内，不管是发达的国家还是发展中的国家，煤矿安全事故的发生并不完全是不可抗御的自然灾害所致，恰恰相反，更多的事故发生的原因的是人的不安全行为所造成的。
从领导来说违章指挥，从作业人员来说违章作业都是导致事故发生的直接和根本原因。因此除了先进的设备以外，必须努力提高和规范人的作业行为习惯，也就是依法管理煤矿的能力。 安全文化网 www.anquan.com.cn
其一，企业安全生产欠账太多。据统计，目前我国仅国有煤矿安全生产欠账就达40亿元之多。
其二，劳资关系极不平衡，许多矿主安全生产和尊重生命的意识薄弱。
其三，缺乏以人为本的法律、制度环境。对安全生产依法监管监察不利，是造成事故的主要原因，虽然我们安全生产方面的法律法规不少，但真正执行起来却有许多难度，执法不严、违法难究等执法难现象在煤矿企业还不同程度地存在。从这个角度讲，煤矿要实现安全生产，必须用好法治这个“利器”，只有这样，依法管理煤矿并实现安全生产才能变为现实。据国家安全监管总局统计，2006年全国共发生一次死亡10人以上的事故112起，比上年增加了3起，死亡人数增加了17%。其中煤矿58起，增加了34.9%，死亡人数上升66.6%。特别是发生了4起百人以上的矿难。２００6年，全国煤矿共发生事故25０６起，死亡41３８人。这些矿难，一个比较突出的特征是，标志着我国进入了第二个事故高峰期。
我国原煤产量约占世界煤矿产量的３５％，但煤矿事故死亡人数却占世界煤矿死亡人数的８０％以上。客观来看，我国正处在人GDP1000～3000美元的事故“易发期”，随着工业化加速推进、社会快速转型，经济粗放式快速持续增长，产业结构以第二产业为主，这些都是造成事故伤亡人数增多、重特大事故频发的原因。但“易发”并不必然等于“频发”，我们完全可以跨越这个阶段。要跨过这个阶段，依法治矿，依法管矿是杜绝和减少事故发生的“利器”。
同样的矿山生产，美国的事故率却相当低，原因在于他们有一套严格的安全生产法律法规，并执行到位。因而，他们的安全生产在世界上一直是先进水平的。在美国，煤矿安全生产管理方面采取的主要措施有：建立矿业局，其基本任务是制定安全标准、监督生产、加强检查、调查处理事故和进行安全生产方面的研究。围绕煤矿生产美国先后制定了10多部法律，安全标准越来越高。其中最重要的是1977年制定的联邦矿业安全和健康法，对所有矿业生产进行了全面和严格的规定。这一法律的出台标志美国煤矿业生产走上事故低发的新阶段。美国的矿业局在各煤矿区建立安全监督机构，派驻检查人员加强检查；颁布煤矿安全保健法，授权全国各地250名安全监察人员在紧急危险情况下有权停工撤人；要求矿主事先交纳足够的事故处理保证金，每死亡1人要赔付数十万美元，使得煤矿死不起人。如果在检查中发现违法行为，雇主将受到惩罚。若发生一起死亡事故或发现故意违法行为，可罚款7万美元；若发现几起类似的故意违法行为，最高罚款额可达7百万美元，直至追究刑事责任。正由于采取了这些严厉措施，美国煤矿的事故率才得以大大减少。美国的经验被世界煤炭界称为“成功三角”。在这种安全生产架构下，每一个监督或管理环节都是“权大责重”、无懈可击的独立体，安检、矿主和政府没有结成利益共同体的余地，而且对违反者都能做到严惩不贷。安全生产实际上就是法制生产，在企业，规章制度就是法律。每个流程、每道工序、每个操作步骤都有着严格的规范。它需要我们中规中矩，决不许旁逸斜出。而保证做到这一点的就是对法的敬畏与遵从。
美国国会1977年通过《联邦矿业安全与健康法案》确立了几个基本原则：首先是安全检查经常化。每个井工矿每年必须接受四次安全检查，露天煤矿则必须接受两次检查，矿主必须按照检查人员提出的建议改进安全措施，否则可能被罚款和判刑；其次是事故责任追究制。特别是当出现伤亡事故时，调查人员必须出具报告指明责任，蓄意违反法案的责任者也将被处以罚款或有期徒刑。第三是安全检查“突袭制”。任何泄露安全检查信息的人，将会受到1000美元罚金或6个月监禁的处罚。第四是检查人员和矿业设备供应者的连带责任制。检查人员出具误导性的错误报告、矿业设备供应者提供不安全设备，都可能被处以罚款或有期徒刑。
同样，澳大利亚的安全管理做法也是值得我们学习的。在企业生产中，他们要求：人－不超时疲劳工作；设备－不超负荷运行；永远别以为“事故不会发生到我头上”，遵纪守法,按规程操作设备；当作业场地出现险情时,要及时向企业负责人报告,并提出改进意见；尽可能不单独在危险的作业场所作业（如高空作业等）。安全高于一切；严格的监督可以避免事故的发生；安全必须融入日常工作,而不是在工作结束后；安全态度很重要,但安全行为更重要。中国煤矿安全培训中心对１９５０－２００４年死亡3人以上的４０００多起起事故进行分析，发现92.79%都是“三违”造成的。而违章的一个根本原因是法治观念淡薄，其中一条是法制观念不强,员工不懂<安全生产法>,领导不知道如何引导教育员工知法守法,出了事故,执法部门不按法律规定办事,纵容违法行为的发生.当前，严重阻碍安全生产工作的认识，有法不依，执法不严，违章作业。国家安全生产监督管理总局局长李毅中提出，搞好安全生产要从落实“安全文化、安全法治、安全责任、安全科技、安全投入”五个要素入手。笔者认为，这五个要素的综合与系统地实施，必将对构建安全生产的长效机制产生积极影响，因为“五要素”就是“安全第一，预防为主”方针的体现。
安全生产管理是一项系统的、综合的工程，因此，用法制手段减少安全事故的发生，促进安全工作的顺利进行，也需要多方面的配合与努力。笔者认为安全法制的底线必须尽快建立起来，并应将安全生产的法制建设提到优先安排的议事日程。鉴于安全法规是安全的最低要求，而不是保证安全的充分条件，同时，由于安全法规的建设往往滞后于实践的需要，这就决定了安全法规的建设应该是不断变化和发展的。因此，我们要增强法制意识。实行依法监管,把安全生产和监管工作纳入法制化轨道,首先就要建立健全安全生产的法制体系。对《安全生产法》等一系列安全生产法律法规确立的各项法律制度,做好各项安全生产技术规范、标准的制定修订工作,通过在落实企业主体地位、保障安全生产投入,强化安全生产监督管理、规范事故救援和查处等方面的建章立制,推进安全生产的法制化和规范化管理。
在安全生产法治建设上，笔者认为，与其出了事故罚款、追究责任，不如花钱防事故。社会和经济的可持续发展与安全生产的可持续发展是相辅相成的。要达到安全生产的可持续发展，健全法制是基础，同时必须在体制、机制、手段上有突破。然而，从一般意义上来讲，安全生产事故防不胜防。因此，提高安全生产事故成本，将成为促进安全生产的有力措施。“对不重视安全的企业，一定要加大处罚力度。与其出了事故罚款，不如花钱预防事故，这样，才能让这些企业引起足够重视。矿山企业重大事故频频发生，固然有着错综复杂的原因，但安全生产法制建设滞后，有关安全生产的法律法规不够健全和完善，应该说是一个不容忽视的因素。从当前情况看，有关安全生产的法律性文件不全面、不完整、不系统，安全生产监督管理工作甚至时常面临无法可依的尴尬状态。正是在法律滞后的情况下，有关部门对安全生产的监督缺乏力度，对安全保障设施的投入没有强制措施，对违反安全生产规程、造成安全责任事故的行为惩处不力，从而制约了安全生产管理水平的有序提高，造成了目前安全生产形势的严峻局面。
事实上，有些事故的发生，很明显的是没有按法律规定办事的结果，一些本该在平时轻松解决的问题苗头“积小疾而成大患”，“迫使”上级领导不得不采取“整治”举措。一些采矿证、安全许可证的发放，没有按标准发放，结果造成事故频出，如果只给那些按标准生产和开采的矿井发放许可证，也不至于等出了事故才去整治。要提高我国煤矿安全管理水平，还要注意解决以下问题：安全管理缺乏全企业、全员、全过程的相对独立的安全保证体系，安全监察从属于且受制于生产；习惯于事后式的传统管理，缺乏对前级因果及诱发因素的研究和对策，预防为主流于“程式”；缺乏信息的、指挥的、执行的网络，察无反馈，察而不监，以致不监、察都不落实，法规多而不认真执行；只有局限于生产环节及短期行为的模糊目标，而没有整体的、长期的战略目标；没有充分运用现代化的管理科学成果；没有建立科学的安全评价体系，是不可能保证安全生产的法治化进程的。孔子曰：其身正，不令而行，其身不正，虽令不从。
在安全生产管理中，企业领导者应自觉成为"安全第一，预防为主"方针的模范执行者，名符其实的"安全生产第一责任者"，并要善于用自己的示范作用和良好素质去激励员工的积极性，使企业形成持久的安全生产局面。有领导者提出事故难免论，其实质是推卸责任，把主观原因造成的事故说成是客观原因造成的，使一些事故责任人不被追究责任，其结果是导致责任事故越来越多。事故难免论使受害者蒙受了“不白之冤”，使受害者的合法权益受到严重侵犯。事故难免论违背了科学发展观，使社会经济不能协调发展。也有的领导者认为，自己的任期只有几年，在这几年当中，把效益增加了，政绩也就突出了，自己走了以后，或者提拔后，所有的投入都是别人“摘果”，不合适，安全生产投入吃亏，这种观点，实际上是利己主义在作祟。《安全生产法》和《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》等法律法规和国家政策是破除投入吃亏论的“利器。”
由于安全生产投入的不足，造成的事故是显而易见的。数据统计理论告诉我们，在一组相联的事件中，小概率事件增加，大概率事件必然相应增加，即小概率中，特别重大事故增加，与之相对应的是，大概率的特别重大事故、重大事故和一般事故必然增加；“海恩法则”告诉我们，每一次重大事故背后有9次事故、300次未遂事故先兆和1000个事故隐患。由此，煤矿一次死亡100人以上特别重大事故增加，一次死亡100人以下事故必然增加。这个法则提出了一个道理：所有事故的发生，都与员工的安全意识与安全行为有关。提高员工的安全生产意识和安全生产行为，综观国际国内，不管是发达的国家还是发展中的国家，煤矿安全事故的发生并不完全是不可抗御的自然灾害所致，恰恰相反，更多的事故发生的原因的是人的不安全行为所造成的。
从领导来说违章指挥，从作业人员来说违章作业都是导致事故发生的直接和根本原因。因此除了先进的设备以外，必须努力提高和规范人的作业行为习惯，也就是依法管理煤矿的能力。 安全文化网 www.anquan.com.cn
