煤矿等高危行业农民工安全培训督查调研报告
按：加强煤矿等高危行业农民工安全培训工作是安全生产十二项治之策之一。为完善政策措施，增强农民工安全培训的针对性，国家安监总局、煤矿安全监察局组织了22个督查调研组，实地考察调研了149家高危行业，形成了该督查调研报告。报告科学分析了安全培训的基本情况，总结了可供借鉴的经验做法，指出了亟待解决的突出问题，提出了改进工作的对策措施和建议，对加强农民工安全培训工作具有十分重要的指导意义。
主题词：农民工 高危行业 安全培训
本次调研重点考察了21个省（区、市）149家高危企业，其中：煤矿企业106家（国有重点18家，地方国有33家，乡镇煤矿55家），非煤矿山企业23家，危化品企业14家，烟花爆竹企业6家。并对其中的内蒙古、安徽、江西、山东、湖南、贵州、甘肃、宁夏、新疆等9省区高危企业农民工情况进行了抽样调查。
一、农民工安全培训基本情况
（一）9省区农民工分布情况
1. 行业分布。农民工在高危企业从业人员中的比例为56.02%。其中，煤矿48.83%、非煤矿山66.36%、危化品生产经营单位33.75%、烟花爆竹生产经营单位占95.88%。
2. 企业分布。农民工在煤矿从业人员中的比例为：国有重点煤矿18.29%、地方国有煤矿46.91%；乡镇煤矿90.30%。重点考察的106家煤矿，农民工比例为：国有重点煤矿（18家）11.34%、地方国有煤矿（33家）34.83%、乡镇煤矿（55家）72.94%。
3. 地区分布。农民工在所调查省区高危行业从业人员中的比例：内蒙古34.68%，其中煤矿35.03％；安徽45.16%，其中煤矿29.97％；山东31.53%，其中煤矿31.53％；湖南82.76%，其中煤矿66.41％；贵州72.72%，其中煤矿69.98％；宁夏15.89%，其中煤矿18.89％；江西、甘肃、新疆，只统计煤矿，分别69.78%、42.81%和60.95%。
（二）农民工文化程度、主要来源及劳动管理状况
1. 文化程度。对13个省64家企业的抽样调查显示，农民工中高中以上文化程度的为13%、初中文化程度的为58.67％，28.33％的农民工为小学及以下文化程度(其中7% 是文盲)。农民工普遍接受能力差，安全培训缺乏基础教育的支撑。
2. 主要来源。西部等经济欠发达地区，如甘肃、陕西、宁夏、贵州、四川等省（区）80%以上农民工来自企业所在地区周边农村，少部分来自省内其他地区和邻近省份；东部和中部等经济较发达地区，如江苏、山东、湖南、河南、北京、山西等省（市）约有50％以上的农民工来自其它省份。
3. 劳动管理。农民工与企业的劳动合同期普遍较短，1年期合同居多，最短的只有半年；少部分农民工通过招工进入企业，均与企业签订了劳动合同，参加了工伤保险；大部分农民工则是自行到企业打工，多数与企业签有劳动合同，少部分参加了工伤保险。
（三）农民工安全培训情况
调查的149家高危企业中，106家煤矿企业培训率96.4%、23家非煤矿山企业培训率98.67%、14家危化品企业培训率83.1%、6家烟花爆竹企业培训率77.10%。虽然调查数据显示各类高危企业农民工培训率较高，但是调研中发现，部分企业特别是小企业的培训流于形式，培训时间严重不足，针对性不强，培训效果很差，基本达不到培训的目的和效果。
（四）三项岗位人员培训情况
149家高危企业调查结果显示，主要负责人持证上岗率为98.28%，安全管理人员持证上岗率为93.53%，特种作业人员持证上岗率为97.80%。分行业：煤矿分别为98.17%、93.67%和98.09%，非煤矿山分别为99.7%、98.55%和98.66%，危化品生产经营单位分别为97.59%、91.35%和95.92%，烟花爆竹生产经营单位分别为100%、78.57%和86.96%。
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二、农民工安全培训工作开展情况
近年来，各地、各部门和企业按照部署要求，大力开展安全培训工作，农民工安全培训工作有所加强。
（一）重视程度不断提高。各级安全监管监察机构和大部分高危企业对安全培训工作，领导认识到位，工作措施较为有力。特别是针对农民工培训问题，各地各部门都制定下发文件规定，采取了一系列有效措施。如河南省出台了《2004-2010年农民工培训规划》，河北省2006年-2008年共培训150万人，甘肃、山西等地也制定了培训规划。
（二）法规标准进一步完善。安全监管总局先后出台了《安全培训管理办法》、《生产经营单位安全培训规定》、《煤矿安全培训监督检查办法》、《关于加强煤矿安全培训工作的若干意见》等部门规章和20多个规范性文件，以及17部培训大纲和考核标准，对包括农民工培训在内的安全培训工作提出了明确要求。各级安全监管监察机构普遍制定了实施意见和办法。
（三）支撑体系初步建立。目前全国已认定安全培训机构一级26家，二级145家，三、四级2280多家，全国四级安全培训基地网络基本形成。同时，分级开展了教师岗位培训、建立专家师资库、组织编写了培训教材等，为开展包括农民工在内的各类从业人员的安全培训奠定了基础。
（四）执法力度进一步加大。各级安全监管监察机构将安全培训作为执法检查的重要内容之一，依法严肃查处各类安全培训违法违规行为。特别是《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》颁布后，进一步加大了对煤矿无证上岗、持过期证上岗及串岗等违法行为的处罚力度。河南、新疆、黑龙江、山东、山西等煤矿安全监察机构针对执法中发现的突出问题，采取了较为严厉的行政处罚措施。
（五）全员培训不断深化。各地、各企业积极开展全方位、多形式、多层次的全员安全培训。据统计，2002-2005年全国共培训生产经营单位主要负责人108.48万人次，安全管理人员174.39万人次，特种作业人员927.1万人次。浙江省加强安全生产知识普及性培训，今明两年计划分别培训1000万人；河北省借鉴江苏海安经验，以非公有制企业、小型企业职工为重点开展安全生产知识电视培训活动；山西焦煤集团、淮南矿业集团实行“一日一题、一周一课、一月一考”；淮北矿业公司编制960个应知应会题，督促学习，随机抽考。
（六）农民工培训逐步加强。各地通过加大投入、强化培训、激励培训、规范用工等方面探索农民工安全培训的新形式。河南省对参加阳光工程培训的农民工每人补助学费200元，仅2004年就筹措4000万元资金用于农民工培训；江西省组织专家送教上门；吉林省华兴煤矿利用直观、形象的多媒体强化农民工安全培训；四川沫江煤电公司在农民待遇和管理上与正式工一视同仁，培训内容和时限严格把握；甘肃白银市宏达煤矿对参加培训的农民工每2学时奖励3元；云南富源县实行煤矿农民工由县煤管局登记备案制，等等。
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三、一些值得推广的经验和做法
（一）阳泉煤业集团深入开展劳动预备制培训。对新招收的农民工学员，采取军事训练、理论培训、岗位实习三位一体的方式进行为期7个月的预备制培训，考核合格后试用一年，试用期满再进行考核，合格后纳入正式员工范畴进行管理，实现了从“先招工后培训”向“先培训后招工”的转变，较好地提高了农民工的基本素质和操作技能。
（二）开滦煤业集团三环相扣，理顺劳务关系。集团公司与农民工输出地的劳动部门签订用工合同，建立了煤矿、输出地劳动部门和农民工三方协调机制，环环相扣，相互关联，使三者的权益都得到了保障。同时，采取三个月封闭培训、安全思想教育、规程培训、师徒培训“四步培训法”，并进行技术工种能力鉴定，强化农民工安全培训。
（三）晋城煤业集团改革技校招生方式，变招工为招生。从2003年起，改革劳动用工和企业技校招生制度，实行从农村应届高考生中依据考试成绩择优选拔招收学生的方法，在技校先行进行一年半的专业基础理论培训，再预分配到各生产矿井采掘一线现场实习，并签订师徒合同，在有经验的师傅带领下实训半年以上，待拿到毕业证书和职业资格等级证书后，再经劳动部门正式分配到生产矿井独立上岗作业。4年来，集团公司先后招收农民技校生1200名，其中已有600名通过考试鉴定拿到“双证”，被充实到采掘一线工作，成为最受欢迎的高素质煤矿工人。
（四）酒泉钢铁集团公司实行“3651安全管理法”。通过解决职工思想问题、安全素质问题和青工安全问题，把住上岗教育关、专业培训关、安全组织关、安全活动关、安全检查关、合格班组验收关6个关口，坚持法律法规约束、规章制度约束、作业标准约束、“四不伤害”约束和“安全第一”观念约束，加强现场治理，促进了企业安全生产工作。
四、农民工安全培训存在的主要问题
（一）一些地方和企业安全培训责任落实不够。对安全培训工作重要性认识不足，积极性不高，仍然存在重生产、轻安全，重技能培训，忽视安全培训的问题。特别是农民工合同时间短、流动性大，企业不愿花费成本进行培训；而大部分农民工安全意识差，维权意识薄弱，也不愿参加培训，因此出现了农民工未经培训就上岗作业，文盲、半文盲下井作业等现象,特别是一些小企业尤为突出。
（二）安全培训工作地区行业差异较大。不同行业、地区和企业的安全培训工作开展不平衡。高危行业相对非高危行业较好，高危行业中煤矿比其他高危行业好；东部和中部地区相对西部地区较好；国有大中型企业普遍较好，而本身没有培训能力的众多中小企业特别是非公有制小型企业，培训工作十分薄弱。另外，培训机构布局不够合理，中心城市偏多，经济欠发达地区过少，多数乡镇煤矿地处偏远又分散，本身不具备培训条件，送到外地培训既怕耽误生产又怕培训后流失，费用又高，导致农民工培训缺失。
（三）培训针对性不强，培训质量达不到要求。一些地方和单位培训走过场，为了培训而培训，培训课时不够，教学内容不足，授课方式呆板，培训效果不佳。特别是在农民工培训中，普遍存在基础薄弱、条件简陋、标准较低等问题，大部分地区都没有开发针对农民工特点的安全培训内容、教材，针对性不强，培训方式多限于课堂教学，培训时间不能保证。有的企业培训档案不全、培训记录不完整，在一些小煤矿存在安全培训档案造假应付检查的现象。
（四）监督管理机制还不够完善。一是对培训机构的约束不够，培训考核欠规范，对培训质量缺乏严格的评估检查。二是对高危行业安全培训监督检查仍然缺乏力度，三项岗位人员资格证书过期未复审、未持证上岗等现象还不同程度存在。三是对基础数据掌握不够，多数地区和部门对农民工底数不清，对现状了解不足，一些企业甚至对从业人员数量都不清楚。
（五）安全培训投入不足。没有建立农民工安全培训投入机制和渠道，没有从根本上解决农民工安全培训投入问题。一些企业特别是非公有制企业不愿意在安全培训方面过多投入，没有按要求提取培训经费；一些企业虽然提取了培训经费，但侧重于技能培训，用于安全培训的经费不多；一些小煤矿由于职工工资总额较低，提取的费用每年寥寥无几，根本不能满足企业安全培训的需要。
（六）农民工培训协调机制没有形成。农民工培训涉及安全监管监察、劳动保障、工会、农业、教育、科技、建设、财政、扶贫等多个部门，需要各个部门共同按照各自职能，相互配合才能做好。目前这种配合协调机制还没有形成，需要政府加强指导，从培训规划、培训经费、培训组织、培训机构上予以保证。
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五、加强和改进农民工安全培训工作的对策和措施
（一）将农民工安全培训纳入安全生产培训总体规划。根据安全生产“十一五”规划，制定相应的培训规划，将把农民工作为安全培训的重点对象提出明确的目标、措施和要求。各地也要完善相应的规划内容，抓好实施。
（二）加大执法力度，进一步落实企业培训主体责任。将安全培训特别是农民工安全培训纳入监察执法的重要内容，各级监管监察机构要开展经常性安全培训专项督查，督促企业按照国家有关规定，落实包括农民工在内的全员安全培训，特别是对高危企业新招录的人员，必须实施强制性岗前安全培训，经考核合格方能上岗作业。对不履行全员安全培训义务的高危企业以及未经培训或培训考核不合格就安排上岗作业等违法行为，要依法严肃查处。
（三）加强安全培训法规制度建设，继续推进以农民工为重点的全员安全培训。一是针对当前农民工安全培训存在的突出问题，加强调查研究，及时完善农民工安全培训相关政策措施；二是进一步修订、完善高危行业生产经营单位三项岗位人员的安全培训大纲和考核标准，研究制定高危行业农民工安全培训大纲和标准；三是进一步贯彻落实相关法律法规，推进煤矿等高危行业全员培训特别是农民工安全培训工作。四是继续推广江苏海安经验，广泛开展安全生产知识电视培训等普及性培训活动。五是把对中小企业安全培训的指导服务与监督管理结合起来，组织对没有培训能力的中小企业开展送教上门活动。六是整合培训资源，完善培训机构布局。
（四）增强培训针对性，提高培训质量。一是加强培训需求调研分析，完善不同培训对象特别是适合农民工的培训模型，增强培训针对性。二是组织开发适合农民工特点的培训教材，当前重点要做好与教育部联合拍摄《煤矿工人安全须知》电视片，以及编写《农民工安全生产知识读本》、《非公有制中小型企业安全培训教材》等工作。三是采取灵活多样的形式传授安全知识，积极倡导采用动画、幻灯片和多媒体等农民工喜闻乐见的方式进行培训，强化实践教学，增强培训效果。四是强化培训考核。抓紧建立全国统一考核题库，严格考核标准，严格教考分离，确保培训质量。五是完善培训机构动态管理机制，制定《安全培训机构质量评估考核细则》，提高认证标准，对培训不规范、培训质量不高的培训机构，及时淘汰或降级。
（五）积极推广典型经验。总结阳泉煤业集团实施劳动预备制培训，开滦煤业集团建立煤矿、输出地劳动部门和农民工三方协调机制、晋城煤业集团变招工为招生等经验，加大宣传力度，以点带面，推动农民工安全培训工作上新台阶。
（六）给予农民工安全培训的政策支持。建议各级政府将农民工安全培训资金列入政府预算，建立由政府、用人单位和个人共同负担的农民工培训投入机制。学习借鉴发达国家经验，改变我国工伤保险轻预防、重赔偿的传统观念和做法，研究工伤保险按比例提取，用于职工特别是农民工安全培训教育。进一步落实好农村九年义务教育，从源头上提高农民工文化素质。建议加强劳动用工管理，督促煤矿等高危企业全面实行用工登记制度，将岗前安全培训作为重要基础条件；有关部门在职业技能培训、职业教育以及正在实施的阳光工程中增加安全知识内容。
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