黄毅：安全发展的基本内涵及其实现途径

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主讲人：黄毅（国家安全监督管理总局新闻发言人、政策法规司司长）

　　各位朋友，各位同仁，女士们，先生们，大家下午好！非常高兴、非常荣幸能够站在这个讲台上，与诸位专家学者就大家所关心的安全生产问题进行交流和探讨。 借此机会我首先代表国家安全生产监管总局，向诸位长期以来所给予我们工作的关心、支持表示衷心的感谢！

　　按照论坛组委会的要求，我在会前专门提供了一个稿子，已经印发给大家了，也就是想就安全发展的基本内涵及其实现途径谈一些自己粗浅的认识和体会，确定这样一个题目是我们总局局长指定的，要我们在这个场合借这个机会宣传安全发展。处于两点考虑：第一，安全发展这个理念的提出是在我们党的十六届五中全会上关于制定第十一个五年规划的建议当中首次提出来的，也就是要坚持节约发展、清洁发展、安全发展、实现可持续发展，所以安全发展的提出标志着我们对于社会发展规律的把握上更加自觉，标志着我们对科学发展观的内涵认识上进一步深化，标志着我们对发展思路的进一步调整，也标志着安全生产在国民经济和社会发展中的地位进一步得到确立，所以我们有必要通过宣传探讨对安全发展形成全社会的共识。第二，随着我们国家工业化发展的进程，随着现代化发展速度的加快，安全生产面临许多新的课题和许多新的矛盾，如何正确认识安全生产与经济社会发展的关系，使之协调发展，总体推进，我想也是经济学界应该探讨的课题之一，也应该成为我们这次论坛的一个课题。由于处于以上两点的考虑，我们就提出了这样一个会上所要研究探讨的题目。但是考虑到这个稿子已经发给大家了，没有必要照本宣科，我想就我所了解的安全生产宏观思路、宏观政策、宏观形势和走向向大家介绍一些情况，便于大家加深对安全发展这个问题的任职和理解，也作为我这个讲稿的佐证。谈三点看法：

　　第一，党和政府致力于安全生产状况的改善，采取一系列重大的举措，已经见到效果。安全生产事关人民群众生命财产的安全，事关改革发展的大局，党中央国务院历来高度重视，特别是这些年来，针对市场经济条件下，安全工作所面临的新情况、新问题，采取一系列重大的举措：

　　措施之一：对安全生产的监管体制进行了改革和创新。大家知道，我们国家建国之后在政府部门的序列里边就没有一个独立的部门来从事安全生产的监督管理。到2000年，针对当时煤矿事故多发的严峻的现实，国务院借鉴了美国矿山安全监察的经验，率先在全国建立了煤矿安全监察的体制，组建了国家煤矿安全监察局，实行全国统一垂直的管理体制。2001年在撤销九个工业部门的同时，又组建了国家安全生产监督管理局，当时是在国家经贸委管理之下，行使安全生产综合监管的职能。到了2003年撤销国家经贸委之后，将国家安全生产监督管理局调整为国务院直属机构，今年二月份将国家局调整为国家总局，并且在总局管理之下，单独设立了煤矿安全监察局。与此同时，政府也采取一系列的措施推进安全监管体系的建设，先后成立了中国安全生产科学研究院，国家安全生产应急救援指挥中心也即将挂牌，同时采取措施推进地方安监机构的建设，到目前为止全国31个省市自治区95.4％的地市、85％的县都成立了安全监管机构，同时安全监管的专业人员达到了45000人。所以，安全监管体制的改革创新就为加强安全生产工作提供体制上的保证。

　　措施之二：进一步加快安全立法的进度，加强安全法制建设。按照依法治国的方略，近几年国家加大了安全立法的进度，所以到目前为止，国家涉及安全生产的法律大体有十几部，行政法规三十几部，部门规章一百多部，而且通过地方性的立法、地方性的法规、规章、也出台了很多，可以说在安全生产领域做到了有法可依、有章可循，特别是安全生产法在2002年6月29号颁布之后实施三年来，见到了明显的效果，标志着我们国家安全生产开始步入法制化的轨道。今年5、6月份全国人大常委会专门组织了安全生产法的执法检查，五位副委员长带队到十个省区进行执法检查，规模之大，规格之高是前所未有的，通过执法检查进一步推动了安全生产的法制建设。

　　措施之三：对事故多发的重点行业和领域开展了集中整治。这些年事故高发主要发生在以煤矿为主的矿山，道路交通包括水上交通，危险化学品经营、储存、运输，烟花爆竹的生产经营、公众聚集场所的消防，为了有效遏制这些行业和领域事故多发的势头，国务院从2002年开始，集中进行专项政治，依法关闭和取缔一批不具备安全生产条件的小矿山、小作坊、小歌舞厅，以及不符合按照条件的运输车辆和运输船只，对存在重大安全隐患责令停产整顿，在集中整治的基础之上，加大安全投入，完善安全设施，不断提高安全保障能力，目前专项整治依然在深化。

　　措施之四：建立安全生产的问责制，依法加大事故查处的力度。2002年国务院专门出台了《关于特大事故行政责任追究的规定》，依据这个法规建立了安全生产的问责制，近些年来，凡是发生一次死亡30人特大恶性事故都是由国务院组成事故调查组，不仅要追究事故直接责任人的责任，而且对富有领导责任的地方政府的官员，包括国有企业的负责人也要依法进行责任的追究。大家知道，前两年因为中石油一次井喷而导致了马富财同志的引咎辞职，北京密云县一次踩塌事故也导致密云县县长的辞职，吉林省一次火灾事故导致吉林市市长的引咎辞职，这两年因为生产安全事故而受到责任追究的省部级干部有十几人。地市级干部一百多人，建立这种问责制，进一步强化了各级政府对安全生产的责任制。

　　措施之五：大力推进安全文化建设，营造全社会关爱生命、关注安全舆论氛围，每年六月份，我们都要开展全国安全生产月，启动安全生产万里行活动，而且通过丰富多彩的各种安全宣传活动强化人民的安全意识，普及安全生产的常识，营造有利于安全生产的氛围，应该说见到了很好的效果。

　　对以上这些措施，全国上下认真地贯彻落实各地结合实际，也创造性开展工作，应该说见到了效果。2003年开始，我们国家事故的总量和事故的死亡人数开始呈现下降的趋势，03年比02年少死亡近三千人，下降了1.9％，04年比03年死亡人数又减少310多人，下降0.25％，今年一至十月份又比去年同期死亡人数减少了九千六百人，下降8％，预计今年全国事故死亡的人数有可能降到13万人以下，这是一个历史最好的记录。虽然不太理想，但必定是在经济秩序快速发展，经济总量迅速增加，人均GDP进入一千美元特定的历史阶段所出现的这么一个拐点，来之不易，里面凝聚着从事安全生产人员的努力，凝聚全国上下共同努力，我们应该有一个总体的认识和把握，应该看到党和政府为之所采取的措施，并且已经见到了成效。

　　第二，应该深刻地剖析安全形势依然严峻的深层次原因，认清安全工作的长期性、复杂性、艰巨性。尽管通过几年的努力，全国安全生产的状况呈现总体稳定、趋向好转的发展态势，但是距离党和政府的要求、距离人民迅速的期望差距仍然很大，我们评价全国安全生产的形势依然严峻，某个阶段还相当严峻。形势严峻的标志，第一事故的总量仍然过大，今年统计，全国每年发生的各类事故平均每年在八十万起左右，事故死亡的人数每年平均在13万人以上，由于事故导致的伤残人员大致在七十万人，所以有人形象地比喻，死亡人数是365乘365，因为事故所造成的经济损失每年2500亿人民币，相当于GDP的2％，全国人民辛辛苦苦奋斗了一年，使我们的GDP每年增长了8％，但是因为事故就降下了两个百分点。去年，全国事故死亡的人数13.6万人，GDP13.6万亿，亿元的GDP死亡一人，是美国的20倍，因为事故的死亡和致伤的人员全国每年近百万个家庭，因为事故受到伤害。

　　标志之二，重特大事故还没有得到很好的遏制，在大家的印象里边，之所以能够感到我们国家安全事故是接连不断，形势异常严峻，最主要的就是重大特大的恶性事故没有得到遏制，据统计，这两年全国每年发生的一次死亡十人以上的特大事故每年都在125起以上，一次死亡三十人以上的特大恶性事故一年大体在14、5起，平均不到一个月发生一起，一次死亡百人以上的特别重大的恶性事故最少一期，去年发生两起，今年发生了四起，特别是煤矿，从去年四季度之后，到目前已经发生了六起，一次死亡百人以上的特大矿难，在社会上造成了恶劣的影响，除此之外，在危化品安全监管上，在道路交通的运输上，一些特大的事故、特大的恶性事故也接连发生，老百姓凭着一种主观的印象评判安全形势的，所以说，重特大事故不能得到有效的遏制，这使得我们安全形势显得异常地严峻。

　　标志之三，职业危害也是相当严重的。据有关部门统计，现在我们有两千五百万人是在一种有害气体、有害物质作业环境下进行生产经营活动的，目前尘肺病的患者累积达到56万人，而且还逐年增加，在一些省区一些从事制造加工业的一些地区，职工断手断臂经常发生，所以目前我们正处在事故多发，而且是采取有效措施减少事故伤亡人数的时期，所以还不能腾出更大的精力从事职业安全健康的监督管理，但是职业危害所越发显露出来的矛盾越来越突出，危害越来越大，所以应该引起我们的高度重视。正是基于以上三个方面的考虑，我们讲安全生产的形势依然是严峻的，所以我们要树立一种危机意识、责任意识、紧迫意识，采取有效的措施遏制事故多发的状态，大幅度的减少事故伤亡的人数，促进安全生产状况的稳定好转。

　　大家可能问，党和政府采取了这么有效的措施，特别是在煤矿的安全生产上，可以说该想到的措施都想到了，该下发的文件都下发了，今年国务院81次常务会议专门就煤矿的安全生产工作研究制定了七条瓦斯治理的措施，非常具体、非常严细。为什么煤矿的事故就遏制不住呢？而且事故是一次比一次大，接连不断地发生呢？我想冷静加以理性的思考，我们可以从深层次上加以剖析，我们曾经归纳了这么几个方面的原因，供大家参考。

　　造成煤矿事故频发的原因：第一，落后的经济增长方式拉动了煤炭的需求，超能力生产导致事故的多发，我们是一个产煤大国，也是一个用煤大国，但是因为目前我们国家这种落后的增长方式高投入、高消耗、高污染造成了煤炭的浪费，有一个数字，我们用了占世界31％的煤炭，用了占世界28％的钢材，用了世界占49％的建材，用了占世界8％的石油，仅仅创造了占世界4％的GDP，这是很能说明问题的，煤炭产量四年翻了一番，仍然供不应求，所以说这两年随着煤炭市场供不应求的局面，随着煤炭价格的持续上涨，受利益的驱动，大矿大干、小矿慢干，超能力生产成为一种普遍的现象，但凡发生事故的矿分析原因都存在超能力生产的问题，由于超能力生产而导致井下风量供应不足，从而导致瓦斯的积聚，再加之管理不善，违章作业，出现火花，最后导致瓦斯爆炸。所以落后的经济增长方式不加以转变，煤炭需求不得已有效的遏制，煤矿安全生产的状况不可能从根本上得到好转。这是第一条原因。

　　第二条原因，基础薄弱，安全保障能力下降，还以煤矿作为分析。前些年煤炭行业经营亏损、资金极度紧张，许多国有煤矿连工资都发不出去，不可能拿出资金来投入安全什么，所以说我们统计，目前国有煤矿安全欠帐505亿，三分之一的设备需要淘汰，但是这两年煤炭市场刚刚缓解，煤炭价格有所上升，但是制约煤炭工业健康发展的深层次矛盾并没有得到解决，所以说，国有煤矿也不可能立即把安全的欠帐能够补还上，它要有一个过程。

　　除此之外，众多的小煤矿、大部分基本布局被安全生产条件，规模小、技术水平低、资源破坏严重、污染环境，小煤矿的产量目前只占到全国煤炭产量的三分之一，但是事故死亡的人数占到全国煤矿事故死亡总数的三分之二。所以说，我们经过测算分析，目前全国具有安全保障的生产能力仅仅达到12亿吨，但是去年的产量却是19.6亿吨，那就是说有7亿吨的产量是在没有安全保障的情况之下生产出来的，所以，这种状况不加以改变，煤矿的安全保障能力就不可能得到提升，事故也很难得到制止。

　　原因之三，行业管理薄弱，企业管理滑坡，我们现在处于工业化时期，并不是后工业化时期，政府部门不直接管企业，但是应该管行业，但是这几年煤炭行业的管理我们认为是弱化了，行业的规划产业的政策、行业的标准技术、规范还是原来煤炭部时期制定的，有的已经过时、落后了，但是没有人组织修订，涉及到煤炭行业的安全生产的重大科研攻关没有人阻止，以至于现在我们对煤矿瓦斯治理、对华北的水患治理有很多问题还未必认识，另外对于如何引进吸收借鉴国内先进的科研成果运用于安全生产也是寥寥无几，所以安全管理上的科技含量很低，科技贡献率也是很低的，行业管理薄弱，企业管理严重的滑坡。

　　最近发生几起国有大矿瓦斯爆炸事故、煤尘爆炸事故，就暴露出这些国有煤矿在安全管理上存在众多的漏洞，一些规章制度形同虚设，现场管理十分混乱，劳动组织管理也是非常混乱的，发生事故之后几天之内查不清下井人数，甚至多年行之有效的煤矿干部下井带班的制度，这些年也丢掉了。所以国务院的常务会议上不得不做出要坚持煤矿干部下井带班的制度，国务院办公厅不得不转发由发改委和安全总局所制定的关于煤矿干部和经营人员下井带班的指导意见。所以我们李局长在国务院常务会议上，听到国务院领导讲这个问题的时候，他自己说感到很无地自容，那时候他还没有到国家局，但是他一直从事企业的领导工作，工人三班倒，班班见领导，这是很好的传统，现在这个传统不仅丢掉了，还得让国务院专门做出决定的，可见我们的管理混乱到什么样的程度。如何强化企业的管理，如何建立健全各种行之有效的制度，如何进一步提升企业管理的水平，基础性的工作确实需要相当一个时期得到加强。

　　原因之四，煤矿职工队伍的素质总体上有所下降。因为我在煤矿干过，我七十年代曾经当过三年的采煤工。现在煤矿井下素质不如我们那时候，都是产业工人，新工人入矿之后要经过一个月的培训，下井之后老师傅要手把手教三个月，才能够独立作业，现在井下从事第一线工作的很多都是农民工，农民工到城市就业、到矿业企业就业，这是城市进程的加快，是发展的趋势，是标志社会的进步，但是农民工从事煤矿高危的行业必须进行严格的培训，但是现在培训不到位，有些煤矿根本不培训，所以说致使这些农民工不具备基本的安全常识，也没有自我防护的意识和基本的技能。

　　最近发展在唐山开平区刘家屯煤矿的127特大瓦斯爆炸事故，到目前已经发现了91具尸体，还有17人下落不明，那就是说108人遇难，其中有15名矿工最早的是12月2号入矿的最晚的是12月6号入矿的，根本没有经过培训，下井几天或者下井第二天就葬身于井下，这简直是草菅人命，所以我们说，农民工安全技术素质低，这不是他们的责任，政府有关部门，是不是认真地抓了农民工的培训，企业的负责人，包括矿主是不是认真地贯彻落实井下工人强制性培训的制度，这些都导致井下职工素质的下降。

　　同时，由于近些年煤炭、教育有所削弱，而造成煤矿专业技术人才的严重短缺，现在我们在一些矿，要想找一个大学本科的毕业生当总工程师就很困难，黑龙江鸡西矿务局十年之内没有进一个学习采矿的大学生，反而走了九百多名专业技术人员，原来煤炭部所属的19所煤炭院校，除了中国矿业没有改名之外，都改名了，都不叫煤矿院校了，甚至把一些矿山的专业也撤销了，改名了。长此下去，我们李局长大声疾呼，这种状况如果不及时得到扭转，煤炭行业将面临灭顶之灾，这并不是唯命是听，这就是严峻的现实。

　　原因之五，从客观上讲，我们国家煤炭资源的条件造成自然灾害是非常严重的，可以说比任何一个产煤国家自然灾害都严重，我们现在95％的都是井工矿，而美国60％都是露天矿，我们有46％的矿井都是高瓦斯矿井，有一半的矿井煤层有自燃发火的倾向，现在我们的煤矿平均井深负450米，而且井深每岩深十米井下的温度增加一度，而且矿压也增加，瓦斯释放的量也增加，而相应的通风系统也越来越困难，所以这些自然条件确实给安全生产增加了难度。我们并不是为安全事故频发而找客观原因和托词，但是我们应该正视这种客观的现实。

　　以上所说的，起码可以给大家提供一些信息，看到我们国家安全生产确实存在很多制约的因素，要实现安全生产的稳定好转，确实需要付出艰苦的努力，确实有一个长期进行艰苦奋斗的过程。我们希望一天之内就把全国的特大中事故降下来，这只能说是一种良好的愿望，因为这里边有大量的工作需要做，有许多是安全生产之外的制约因素需要得到解决。所以说，我们应该看到安全工作的长期性、艰巨性，也应该对同时安全监督管理的同志部门能够得到一种公正的理解。

　　第三个问题，要唱响安全发展的主旋律，推动安全生产与经济社会的协调发展，我们认为坚持科学的发展观，首要的是要坚持安全发展，坚持以人为本，首要的就是要以人的生命健康为本，构建和谐社会，首要的就是要构建安全社会，没有安全生产就没有劳动者的安居乐业，就没有家庭的幸福、安康，就没有社会的安定和谐，我们应该形成这样一个共识。

　　国务院在去年制定的关于进一步加强安全生产工作的决定里边，规划了今后一个时期安全生产的三个阶段性的目标，即到2007年，也就是本届政府任期之内，要建立起较为完善的安全生产监管体系，煤矿煤化品高危行业事故明显降低，安全事故状况得到好转，到2010年，也就是十一五之后，要建立起比较完善的安全生产法制秩序，全国事故的总量和事故死亡人数有多幅度的下降，安全生产状况实现明显好转。在这个基础之上，到2020年伴随着全面建立小康社会，安全生产要实现根本性的好转，亿元产值死亡率、工贸商贸企业万人死亡率、煤矿百万吨死亡率到了交通万车死亡率等一些指标，要达到或接近世界中等发达国家的水平。当然说目标是振奋人心的，但是实现这个目标需要全国上下的共同努力。

　　十五届五中全会不仅提出了安全发展的指导原则和理念，也提出十一五时期促进安全生产状况、进一步好转的目标，同时在九个方面提出安全生产目标的政策措施，我们大家通过学习应该对此有所把握和理解，按照安全发展的指导原则，我们应该在下一步的工作当中，抓好这么几个环节。

　　第一，进一步强化全社会对安全生产的认识，真正树立安全第一的思想观念。搞好安全生产是全面建设小康社会统筹经济社会发展的重要内容，是实施可持续发展战略的可持续部分，是政府履行市场监管和社会管理职能的基本任务，是企业生存与发展的基本要求。不论是各级政府、各政府部门、各个企业、单位，都应该从坚持科学发展观和构建和谐社会的高度统一对安全生产的认识，而且要成为全社会的一种共识，这方面的工作还需要各个方面去做大量艰苦细致的工作，通过多种形式的文化建设和多种形式的宣传教育强化人们的安全意识。

　　第二，把安全生产纳入社会经济发展总体规划，健全完善各级安全生产责任制，最近国家制定的第十一个五年规划纲要里边已经决定要把安全生产纳入其中，同时在经济社会发展的指标体系里边要增加安全生产的两个指标，亿元产值、死亡率和工贸商贸企业从业人员万人死亡率，两个国际性通用的指标，各地制定经济社会发展第十一个五年规划的时候，也应该有安全生产的专篇，而且我们要通过努力把安全生产的指标纳入到考核地方政府政绩和干部政绩考核范围，从而形成制约机制，这种机制的形成会推动各级安全生产责任的落实，真正使安全生产与经济和社会的发展同步规划和同步实施同步考核，总体推进。

　　第三，继续深化重点行业和领域的安全生产的专项整治，消除隐患，提升安全保障能力。所以说，对于煤矿、矿山、道路交通、烟花爆竹、公共场所专项整治等依然要继续深化，对那些不具备安全生产条件的，该关的关、该停的停，对煤矿今年提出至少要关闭四千个不具备安全生产条件的煤矿。

　　第四，要强化企业安全生产主体的责任，创建本质安全型的企业，因为企业毕竟是安全生产的主体，也是安全生产的投入主体，安全生产每项最终得落实到企业，所以要依据安全生产法所确立生产经营单位，安全保障的制度进一步健全企业安全生产责任制，建立健全安全生产各项制度，加大安全生产的投入，改善安全生产的设施，提升安全生产的保障水平。

　　第五，进一步贯彻实施安全生产法，严格问责制，加大事故查处的力度。通过全国人大常委会安全生产法的执法检查，我们确实看到，在安全生产领域之内，有法不依、执法不严、违法不纠的现象还较为普遍，人民安全生产的法制意识比较淡漠，所以我们还应该通过大力的宣传贯彻安全生产法，依法规范各个生产经营单位和各个部门安全生产行为，依法打击违反安全生产法律法规的行为，同时依法查处各类的安全生产事故，严肃责任的追究。

　　我们想要进一步贯彻执行十六届五中全会，进一步确立的安全第一、预防为主、综合治理的方针，构建安全生产的大格局。安全生产涉及到方方面面，要实现安全生产的稳定好转，就需要全党动手，各个方面协同作战，采用各种手段综合治理，所以说，这次五中全会在过去安全第一、预防为主后边又加上了综合治理，这样就使方针进一步完善了。只有动员全社会的力量，发挥各个方面的作用，形成一种综合治理的态势，形成各个部门联合执法的机制，才能有效的治理安全生产当中的一些突出矛盾和问题，从而真正构建政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众监督参与、社会广泛支持的安全生产工作格局。我们相信，按照这个格局充分发挥各个方面的优势，调动起各个方面的积极性，认真地贯彻落实党中央国务院关于安全生产的一系列指示和工作部署，我们有信心、有能力扭转目前我们国家事故多发的局面，从而实现安全生产稳定好转的目标，从而为全面建设小康社会、为构建和谐社会创造一个有利的安全生产环境。

　　不妥之处，敬请各位批评指正，谢谢大家！

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