权利与功能的统一：安全卫生立法一体化的理论基础
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生产安全与职业安全卫生在“法益”上的统一性
所谓法益，通常是指法律所确认、保护的价值、利益。从归属上看，它可以是国家利益、社会利益，也可以是私人利益。从形态上分析，它可以是具体的、有形的利益，也可以是抽象的、无形的利益。法益分析，以及制度实现法益的功能状况分析，是研究法律制度的重要方法之一。
安全生产所对应的劳动者生命健康、产权人和劳动者的财产权益、社会安全和秩序、社会总财产和总福利等利益，以及相应的社会关系，在法律的调整之下，成为国家和社会的重要法益。在“以人为本”原则下，其保护的重点，首先是广义的人身权益，包括生理性和心理性（精神性）的权益；其次才是财产性和物质性权益。发展伦理学已经能够清晰地论证“为什么发展”之类的问题，利于我们反思在多重法益难以同时保护情况下的利益顺序安排等社会伦理和政治趋向问题，因此，有必要在生产安全和劳工安全领域，确认“劳权优位”的原则。
职业安全卫生所对应的法益，主要是劳动者在劳动过程中所应获得的安全卫生环境、条件、保障和免受不安全、不卫生的危险和损害等方面的权益。它也包括生理性和精神性权益的两个方面。生理性的安全卫生，容易理解。精神性的安全卫生，低端内容主要包括免受不安全不卫生劳动条件损害的心理恐惧和不合理的担忧；高端内容包括心理、精神方面的相对舒适等。
国际劳工标准系列中，第155号公约主张建立三方性的协商、监督、参与和管理机制，对于生产安全、劳工安全和健康等问题进行统一调整。其主要依据就是生产过程中的安全，不仅是资方财产权益的安全问题，更重要的是劳工的生命、健康权益问题。而且三方性的参与机制，能够更加有效的发现和解决问题。
换言之，生产安全与劳工安全、财产安全与生命健康安全，统一于生产活动之中，相关权益共存于同一领域和过程。二者不仅具有统一性，而且具有相互支撑、融合、促进的属性。两者之间的正相关关系和不可分割的关系，不仅具有经验性的证明，也具有逻辑性的根据。
因此，如果片面强调对财产权益的保护，把劳动者的生命健康权益置于相对次要的地位，则不仅在政治伦理、社会伦理上产生较大的道德风险，而且在技术、功能层面也削弱了实现安全目标的能力，因为安全目标的实现需要生产过程的所有参与者的积极努力。
分隔立法、分割保护的弊端和现行立法的缺陷
忽略上述相关法益的统一性，进行分隔立法、分割保护，或者片面强调某一方面权益而轻视另一方面权益，不能给利益相关者带来利益最大化。
分隔立法容易给资方以错误的导向，使其误认为劳动者的安全卫生仅是劳动者的权益，而非自己的利益。甚至认为劳动者的这种权益对应自己的义务，会增大生产经营成本。由此导致资方容易采取机会主义行为趋向，而无视、甚至损害多重权益的统一性。比较严重的煤矿生产安全问题，与资方片面应付“生产安全”的监督检查、而无视或者轻视劳工安全、排斥劳动者对生产安全的监督和行动有直接关系。特别是很多职业病具有较为复杂的病理、较长时间的发病过程，确定生产过程中的不良因素与疾病之间的因果关系比较困难，资方会形成更多的投机心理，而削弱对职业安全和生产安全的投入。且由于劳动者不能以常规的、稳固的、程序化的渠道参与安全事务，企业的生产活动不能被“群众的雪亮眼睛”所监督，而加剧了资方的机会主义趋向。资方对安全生产法的遵守，也是有限的、间歇性的外部压力所产生的低层次的守法。
分隔立法不能赋予劳动者对生产活动的安全卫生问题进行全面的监督、参与的权利，使处于生产活动的第一线、最了解安全信息、最有能力采取迅速行动的生产者，失去了行动的权利依据和程序支持。而且会导致劳动者对自己行动一旦失当产生的法律责任（民事责任）的担心，进而削弱劳动者的参与动机。劳动者因此会倾向于认为，生产安全是企业的事情，主要涉及资方的利益，自己没有权利、没有必要对安全的各个环节进行积极参与。
《安全生产法（草案）》由原国家经贸委组织起草，具有鲜明的行政监督、管理法的特点。或者可以认为，该法就是行政法，而非权利法。或者说，该法由于忽略了生产安全和职业安全卫生领域的参与者权利义务和相应行动的规律，而使该法成为片面的、低效能的法律。
《安全生产法》的主要问题
1．对于劳动者、工会对安全问题的监督、管理、参与、激励、制约，没有规定明确、具体的权利，特别是没有规定具体的手段，没有规定相应的行动程序，没有确立对积极行动的劳动者如何给予权益保障的方法，容易使劳动者和工会的权利弱化、虚化。例如第46条规定：“从业人员有权对本单位安全生产工作中存在的问题提出批评、检举、控告；有权拒绝违章指挥和强令冒险作业。”但是，这种权利应当对应安全生产职能机关的职责和义务，法律应当规定职能机关如何处理一个批评、检举和控告，如何给予从业人员什么样的特别保护。又如，《工会法》第27条规定的职工“怠工”、“停工”事由和权利，是否包括生产安全、职业安全卫生方面的隐患和危险，与《安全生产法》所规定的“有权拒绝违章指挥和强令冒险作业”是否统一，这些拒绝和停工行为会导致什么样的法律后果，法律没有明确规定。
2．义务主体之间的利益关系、义务之间的衔接关系，安排得不够适当，减损了制度的功能。义务主体主要包括：生产经营单位（资方）及其管理人员，从业人员（主要是劳动者），安全生产监督管理机关及其工作人员。义务包括两类：守法和执法。前两类主体的守法义务和职能机关的执法职责（义务），应当紧密配合。
资方和劳动者的守法义务，共同对应着社会安全利益，也相互对应对方的权益。特别是资方的守法义务，与劳动者的安全卫生权益紧密关联，应当形成类似于私权关系中权利义务的准确对应性。而且，安全生产法所规定的义务，不仅具有私法意义，而且具有公法意义。即相关义务承载着国家和社会的公共利益，应受公法的调整和保护。
职能机关的义务或职责，由于缺乏足够的刚性，而导致某些职能机关的消极执法、效能低下。例如山西等地的矿难频发，与安监职能机关的渎职有直接关系。此外，职能机关在体制上受制于地方政府，地方政府往往为了片面追求本地GDP和税收目标而放松生产安全、职业安全卫生的监管。地方化、属地化的安全执法体制，已显重大弊端。
3．“安全”的法律概念是狭窄的，不明确包括职业病等健康危害，则容易使资方和地方执法机关逃避义务、职责。《安全生产法》所指向的安全问题，主要是“生产安全事故”、“事故隐患或者其他不安全因素”等，不包括职业病致病因素之类的隐患和危险。这种法律概念和调整范围的确定，对于劳资之间、劳动者与社会之间的共同利益，作了制度性分隔，增加了职业安全卫生的权利保障成本。
4．法律后果与行为模式不对应、不对称，很多违反法定义务、职责的行为，缺乏否定性、惩罚性的法律后果予以对应，从而减损了法律效力。
权利与功能的整合：完善生产安全和职业安全卫生立法的基本路径
劳动者权利和安全管理的功能、绩效应当统一；立法应当“一体化”，使其成为权利法与管理法的统一。
除了解决上述立法理念、主要机制层面的问题，还有诸多具体问题需要解决。
一是立法上应当明确：发生了什么样的隐患和危险，职工有权利单方面停工，而且不承担任何责任，并能够获得劳动报酬。与《工会法》应当衔接。
二是对职工参与生产安全、职业安全卫生的监督管理事务，必须形成严密、便捷、职责清晰、问责严厉的机制。
三是修正刑法，对于任何主体损害安全法益、具有严重社会危害性的行为，都纳入刑事治理的轨道。 安全文化网 www.anquan.com.cn
所谓法益，通常是指法律所确认、保护的价值、利益。从归属上看，它可以是国家利益、社会利益，也可以是私人利益。从形态上分析，它可以是具体的、有形的利益，也可以是抽象的、无形的利益。法益分析，以及制度实现法益的功能状况分析，是研究法律制度的重要方法之一。
安全生产所对应的劳动者生命健康、产权人和劳动者的财产权益、社会安全和秩序、社会总财产和总福利等利益，以及相应的社会关系，在法律的调整之下，成为国家和社会的重要法益。在“以人为本”原则下，其保护的重点，首先是广义的人身权益，包括生理性和心理性（精神性）的权益；其次才是财产性和物质性权益。发展伦理学已经能够清晰地论证“为什么发展”之类的问题，利于我们反思在多重法益难以同时保护情况下的利益顺序安排等社会伦理和政治趋向问题，因此，有必要在生产安全和劳工安全领域，确认“劳权优位”的原则。
职业安全卫生所对应的法益，主要是劳动者在劳动过程中所应获得的安全卫生环境、条件、保障和免受不安全、不卫生的危险和损害等方面的权益。它也包括生理性和精神性权益的两个方面。生理性的安全卫生，容易理解。精神性的安全卫生，低端内容主要包括免受不安全不卫生劳动条件损害的心理恐惧和不合理的担忧；高端内容包括心理、精神方面的相对舒适等。
国际劳工标准系列中，第155号公约主张建立三方性的协商、监督、参与和管理机制，对于生产安全、劳工安全和健康等问题进行统一调整。其主要依据就是生产过程中的安全，不仅是资方财产权益的安全问题，更重要的是劳工的生命、健康权益问题。而且三方性的参与机制，能够更加有效的发现和解决问题。
换言之，生产安全与劳工安全、财产安全与生命健康安全，统一于生产活动之中，相关权益共存于同一领域和过程。二者不仅具有统一性，而且具有相互支撑、融合、促进的属性。两者之间的正相关关系和不可分割的关系，不仅具有经验性的证明，也具有逻辑性的根据。
因此，如果片面强调对财产权益的保护，把劳动者的生命健康权益置于相对次要的地位，则不仅在政治伦理、社会伦理上产生较大的道德风险，而且在技术、功能层面也削弱了实现安全目标的能力，因为安全目标的实现需要生产过程的所有参与者的积极努力。
分隔立法、分割保护的弊端和现行立法的缺陷
忽略上述相关法益的统一性，进行分隔立法、分割保护，或者片面强调某一方面权益而轻视另一方面权益，不能给利益相关者带来利益最大化。
分隔立法容易给资方以错误的导向，使其误认为劳动者的安全卫生仅是劳动者的权益，而非自己的利益。甚至认为劳动者的这种权益对应自己的义务，会增大生产经营成本。由此导致资方容易采取机会主义行为趋向，而无视、甚至损害多重权益的统一性。比较严重的煤矿生产安全问题，与资方片面应付“生产安全”的监督检查、而无视或者轻视劳工安全、排斥劳动者对生产安全的监督和行动有直接关系。特别是很多职业病具有较为复杂的病理、较长时间的发病过程，确定生产过程中的不良因素与疾病之间的因果关系比较困难，资方会形成更多的投机心理，而削弱对职业安全和生产安全的投入。且由于劳动者不能以常规的、稳固的、程序化的渠道参与安全事务，企业的生产活动不能被“群众的雪亮眼睛”所监督，而加剧了资方的机会主义趋向。资方对安全生产法的遵守，也是有限的、间歇性的外部压力所产生的低层次的守法。
分隔立法不能赋予劳动者对生产活动的安全卫生问题进行全面的监督、参与的权利，使处于生产活动的第一线、最了解安全信息、最有能力采取迅速行动的生产者，失去了行动的权利依据和程序支持。而且会导致劳动者对自己行动一旦失当产生的法律责任（民事责任）的担心，进而削弱劳动者的参与动机。劳动者因此会倾向于认为，生产安全是企业的事情，主要涉及资方的利益，自己没有权利、没有必要对安全的各个环节进行积极参与。
《安全生产法（草案）》由原国家经贸委组织起草，具有鲜明的行政监督、管理法的特点。或者可以认为，该法就是行政法，而非权利法。或者说，该法由于忽略了生产安全和职业安全卫生领域的参与者权利义务和相应行动的规律，而使该法成为片面的、低效能的法律。
《安全生产法》的主要问题
1．对于劳动者、工会对安全问题的监督、管理、参与、激励、制约，没有规定明确、具体的权利，特别是没有规定具体的手段，没有规定相应的行动程序，没有确立对积极行动的劳动者如何给予权益保障的方法，容易使劳动者和工会的权利弱化、虚化。例如第46条规定：“从业人员有权对本单位安全生产工作中存在的问题提出批评、检举、控告；有权拒绝违章指挥和强令冒险作业。”但是，这种权利应当对应安全生产职能机关的职责和义务，法律应当规定职能机关如何处理一个批评、检举和控告，如何给予从业人员什么样的特别保护。又如，《工会法》第27条规定的职工“怠工”、“停工”事由和权利，是否包括生产安全、职业安全卫生方面的隐患和危险，与《安全生产法》所规定的“有权拒绝违章指挥和强令冒险作业”是否统一，这些拒绝和停工行为会导致什么样的法律后果，法律没有明确规定。
2．义务主体之间的利益关系、义务之间的衔接关系，安排得不够适当，减损了制度的功能。义务主体主要包括：生产经营单位（资方）及其管理人员，从业人员（主要是劳动者），安全生产监督管理机关及其工作人员。义务包括两类：守法和执法。前两类主体的守法义务和职能机关的执法职责（义务），应当紧密配合。
资方和劳动者的守法义务，共同对应着社会安全利益，也相互对应对方的权益。特别是资方的守法义务，与劳动者的安全卫生权益紧密关联，应当形成类似于私权关系中权利义务的准确对应性。而且，安全生产法所规定的义务，不仅具有私法意义，而且具有公法意义。即相关义务承载着国家和社会的公共利益，应受公法的调整和保护。
职能机关的义务或职责，由于缺乏足够的刚性，而导致某些职能机关的消极执法、效能低下。例如山西等地的矿难频发，与安监职能机关的渎职有直接关系。此外，职能机关在体制上受制于地方政府，地方政府往往为了片面追求本地GDP和税收目标而放松生产安全、职业安全卫生的监管。地方化、属地化的安全执法体制，已显重大弊端。
3．“安全”的法律概念是狭窄的，不明确包括职业病等健康危害，则容易使资方和地方执法机关逃避义务、职责。《安全生产法》所指向的安全问题，主要是“生产安全事故”、“事故隐患或者其他不安全因素”等，不包括职业病致病因素之类的隐患和危险。这种法律概念和调整范围的确定，对于劳资之间、劳动者与社会之间的共同利益，作了制度性分隔，增加了职业安全卫生的权利保障成本。
4．法律后果与行为模式不对应、不对称，很多违反法定义务、职责的行为，缺乏否定性、惩罚性的法律后果予以对应，从而减损了法律效力。
权利与功能的整合：完善生产安全和职业安全卫生立法的基本路径
劳动者权利和安全管理的功能、绩效应当统一；立法应当“一体化”，使其成为权利法与管理法的统一。
除了解决上述立法理念、主要机制层面的问题，还有诸多具体问题需要解决。
一是立法上应当明确：发生了什么样的隐患和危险，职工有权利单方面停工，而且不承担任何责任，并能够获得劳动报酬。与《工会法》应当衔接。
二是对职工参与生产安全、职业安全卫生的监督管理事务，必须形成严密、便捷、职责清晰、问责严厉的机制。
三是修正刑法，对于任何主体损害安全法益、具有严重社会危害性的行为，都纳入刑事治理的轨道。 安全文化网 www.anquan.com.cn
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