官煤政治之一：矿难中的治理方式
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官煤勾结导致的矿难频发和由治理官煤勾结而形成的利益博弈，构成了2005年一个引人注目的话题。而在这个话题里面，实际上隐藏着中国经济、政治和社会生活中许多令人费解的谜团。
8月下旬不到10天的时间是一个重要的转折点。22日，《国务院办公厅关于坚决整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的紧急通知》发布，严令国家机关工作人员和国企负责人在9月22日之前撤出在煤矿的投资。23日，国家安全生产监督管理总局对外宣布，为打击“官煤勾结”，总局修订颁发了安监执法人员9条纪律。30日，中央纪委、监察部、国务院国有资产监督管理委员会、国家安全生产监督管理总局联合发出通知，要求坚决清理纠正国家机关工作人员和国有企业负责人投资入股煤矿的问题，凡本人或以他人名义已经投资入股煤矿的，要在9月22日之前撤出投资。对逾期没有如实登记撤出投资或者隐瞒事实真相、采取其他手段继续投资入股办矿的人员，一经查出，一律就地免职，然后依照有关规定严肃处理。最后的这个通知，被人们称之为“最后通牒”。
这里我们先不去关注这些措施执行的情况如何，也先不去讨论其取得的实际效果怎样。我们这里首先要注意的是，这个转折点前后的某些鲜明对照，以及在这些对照中折射的社会治理模式问题，从中也许我们能更清楚现在面临的问题之所在。这个鲜明对照，就是许多政府部门在此前的无所作为和此后“雷厉风行”的运动式治理。
近几年，频发的矿难开始困扰着我们这个社会。根据有关部门的数据，从２００１年到２００４年１０月底，我国共发生一次死亡１０人以上的特大煤矿事故１８８起，平均４到７天一起。２００４年１月至１１月间，我国共有５２８６名煤矿工人死于事故。2005年上半年，全国煤矿事故死亡人数就达到2672人，同比上升了3.3%，其中特大事故死亡704人，上升114.6%。横向比较，２００３年世界煤炭产量约５０亿吨，我国煤炭产量为１６．７亿吨，约占全球的３５％；全球煤矿事故死亡人数约８０００人，我国为６４３４人，占全球的近８０％；我国的百万吨死亡率接近４，是美国的１００倍，南非的３０倍。正如有关人士指出的，考虑到尚有不少瞒报和谎报的情况，实际死亡事故数和死亡人数要远大于这个官方统计数。
毫无疑问，频发的矿难反射的是有关治理状况的混乱。正如有的采矿专家说的，我国的煤矿事故绝大部分是可以避免的、不应该发生的。但不该发生的却在频频发生。在已经发生的矿难中，人们可以发现五花八门的乱象：有的煤矿无证经营，非法采矿多年；有的矿主明知道有事故隐患，但心存侥幸，结果酿成大祸；有的煤矿，近年来事故频发，但没有受到有效的处罚和整治，甚至矿主还被评为优秀企业家甚至全国劳模；相关的政府管理机构重叠、职能交叉，有利益都伸手，出了问题互相推诿；有的部门利益至上，以收费代替管理，以罚款代替监督，以罚代刑；有关部门的实权人物收受贿赂，将非法的煤矿转为合法煤矿等等。可以说，今天的采煤业已经成为我们高度失序的经济社会生活浓缩标本。在这样一种混乱的治理状况下，矿难的频繁发生几乎是必然的。
而失序的背后则是官商勾结。根据不久前的统计，在这次治理官煤勾结的行动中，山西省共清理出922名官员投资入股煤矿，涉及金额达9247.47万元人民币；新疆共清理出国家机关工作人员和国有企业负责人投资入股煤矿62人，撤资退股金额267万元；江西一批投资入股煤矿的干部向所在单位登记并退股，涉及股金1700余万元；内蒙古已有110余名官员从煤矿撤资，金额达600余万元；陕西省已有53名官员从入股煤矿撤资625万元，其中县处级两人，被免职两人；安徽省已有12名官员从入股煤矿撤资，金额达215万元；贵州、湖南、河北等9省共有497名公职人员从煤矿撤出投资，其中，国家机关工作人员325人、国有企业负责人172人……。国家安监总局有关人士表示，已掌握的统计数据似乎与实际情况还是有差距，在全国24000多家小煤矿，估计还有相当一部分公职人员入股。官商勾结，导致许多煤矿长期疏于管理，对安全事故责任人的查处不力，一些官员甚至成了安全事故幕后的保护伞。正是这些原因，导致了煤炭生产的极度失序和矿难的失控。
所列举的这些现象足以表明，在8月之前，许多地方的政府对于采煤业的治理几乎是处于一种无所作为的状态，至少，有效的治理是不存在的。于是，终于引来了不得不对矿难政治后果更为关注的中央政府的震怒。于是，也就有了震怒之后各地的“雷厉风行”，而这些“雷厉风行”的一致特征就是运动式治理。
《瞭望东方周刊》杂志曾经以《广东：煤矿终结者》的题目报道了广东在兴宁市大兴煤矿特大透水事故发生后对煤矿的治理。煤炭终结者？题目给人的直觉是为了避免矿难，要把煤炭这个行业淘汰掉。果真是如此吗？果真是如此。请看报道：8月7日，兴宁特大事故发生；8月10日，省有关部门发出通知，全省煤矿全部停业整顿。8月14日，省政府2005年第27号明电，重申所有煤矿一律停产整顿，包括五证齐全或过期正在续办的，并要求韶关、梅州和清远三个产煤市“要采取更加严厉的措施”，不符合标准和安全条件的煤矿将被关闭。8月15日至17日，省政府煤矿安全生产督查组赴广东清远市督查煤矿停产整顿工作，并打响了关闭非法煤矿的第一枪。8月17日，广东韶关首批炸掉了18个非法煤矿并进行了封闭，此外还将当地煤矿全部关闭，停产整顿。截至10月12日，韶关所有煤矿停产，清远和梅州也基本停产，广东煤矿整治工作进入最后阶段。这种雷厉风行凸显的是运动式特征。有的矿主这样描述整治时的情景：“上面的通知一个比一个严厉,先是说要停产整顿,但到了下午说要关闭矿井,用水泥和砖头把矿堵住，正当我们开始着手做这个工作时,上面又通知说要炸矿,不用堵了。”因拆卸各种设备，至少需要半个月的时间，为了“及时”整治，绝大多数设备都被封在了井下。
8月后的雷厉风行与8月前的无所作为无疑形成一种鲜明的对照。在我们现行的体制逻辑中，这种雷厉风行无疑可以被看作是积极落实上级指示的行动。但这也就提出一个问题，难道我们的治理一定要在“无所作为”和运动式的“一刀切”整治这样两个极端跳跃吗？我们可以看一下引起这种整治的8月7日发生的大兴煤矿特大透水事故发生的背后原因。事故调查组调查发现，当地部分领导干部在发生矿难的大兴煤矿中拥有相当大的股份；尤为引人注目的是，一名月薪仅数千元的警察，竟拥有大兴煤矿价值高达近3000万元的股份。据广东省纪委此后公布的情况，大兴煤矿“之所以置省政府的三令五申于不顾，长期顶风违法开采，与该省安全生产监督管理局的个别领导和少数工作人员收受矿主的钱物、违规为其发放生产许可证、放弃监管密切相关”。而且，人们还注意到，这个既无合法采矿证、又无工商营业执照的大兴煤矿，却于2003年被梅州市评为先进民营企业。试想，如果平时有制度化的治理措施，何至于要有后来的运动式整治？
其实，这种运动式的做法不仅仅是发生在广东，甚至也不仅存在于煤炭生产的管理上。这种顾头不顾尾的整治模式几乎是我们治理经济社会生活的一种普遍模式。
然而，这种运动式的治理模式会带来诸多的弊端。根据报道，在广东的关闭煤矿的行动中，被关掉甚至被炸掉的不仅仅是非法或手续不全的煤矿。在《瞭望东方周刊》记者接触的十多位投资人，几乎异口同声反映着这样一个问题：“说我们是非法煤矿，我们不同意。我们连州32家煤矿中，证照是齐全的，无非是有些证照已过期正在补办而已。”在这当中，有的新工商营业执照之所以还没拿到，是因为管辖关系发生了变化。而且，矿主们普遍不解的是，既然广东已打算退出煤炭业，为何还要他们投入巨额资金，进行技术改造呢？
有关报道透露，广东对所有煤矿关闭和停产整顿，绝非一时之举，省里的意图也很明显，广东意图整体性退出煤炭行业。广东省安全生产监管局负责人对媒体表示，该省决定逐步依法关闭煤矿，促进产业结构调整。至于退出的理由之一，是全省的煤炭只有800万吨的产量。但是，产量小就是可以淘汰一个行业的理由吗？或者更确切地说，一个地方政府有权力以一个行业的规模小而关闭这个行业吗？因为这涉及许多相关利益主体的利益。有关报道说，韶关的111个煤矿近年来的投入计约30亿元。连州被关闭的32个煤矿的总投资达19979万元，将近两亿元的投资，在连州这样的粤北贫困县市不是小数字。在32个煤矿中，往往每座矿山都有十多人到上百人的股东，光连州一地，因为煤矿而利益受损的投资人达上千人。而韶关的煤矿比连州要大得多，造成的损失也就更大。尽管有关部门制定了相应的补偿办法，但问题不在于补偿，而在于地方政府是否有权力封掉一个产业，特别是以规模小封掉一个产业。背后的根本问题是法律上的合法性。
如果说在广东关闭煤矿涉及的还仅是区区800万吨煤，那么，将这样的逻辑推到全国就更是无法行得通。据国家安全生产监督管理局研究中心去年发表的“全国国有煤矿安全保障能力调研报告”的资料，2004年，中国煤炭产量预计达19点5亿吨，而具有安全保障的生产能力只有12亿吨。这意味着，如果只用关停的手段来保障安全生产，中国煤炭的年产量就得减少7亿吨。而这无疑是不现实的。但这也足以表明，看起来气势汹汹的严厉措施，实际上是不可能真正实行的虚招。真正的路在何方？恐怕是从根本上转变社会治理模式。 安全文化网 www.anquan.com.cn
8月下旬不到10天的时间是一个重要的转折点。22日，《国务院办公厅关于坚决整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的紧急通知》发布，严令国家机关工作人员和国企负责人在9月22日之前撤出在煤矿的投资。23日，国家安全生产监督管理总局对外宣布，为打击“官煤勾结”，总局修订颁发了安监执法人员9条纪律。30日，中央纪委、监察部、国务院国有资产监督管理委员会、国家安全生产监督管理总局联合发出通知，要求坚决清理纠正国家机关工作人员和国有企业负责人投资入股煤矿的问题，凡本人或以他人名义已经投资入股煤矿的，要在9月22日之前撤出投资。对逾期没有如实登记撤出投资或者隐瞒事实真相、采取其他手段继续投资入股办矿的人员，一经查出，一律就地免职，然后依照有关规定严肃处理。最后的这个通知，被人们称之为“最后通牒”。
这里我们先不去关注这些措施执行的情况如何，也先不去讨论其取得的实际效果怎样。我们这里首先要注意的是，这个转折点前后的某些鲜明对照，以及在这些对照中折射的社会治理模式问题，从中也许我们能更清楚现在面临的问题之所在。这个鲜明对照，就是许多政府部门在此前的无所作为和此后“雷厉风行”的运动式治理。
近几年，频发的矿难开始困扰着我们这个社会。根据有关部门的数据，从２００１年到２００４年１０月底，我国共发生一次死亡１０人以上的特大煤矿事故１８８起，平均４到７天一起。２００４年１月至１１月间，我国共有５２８６名煤矿工人死于事故。2005年上半年，全国煤矿事故死亡人数就达到2672人，同比上升了3.3%，其中特大事故死亡704人，上升114.6%。横向比较，２００３年世界煤炭产量约５０亿吨，我国煤炭产量为１６．７亿吨，约占全球的３５％；全球煤矿事故死亡人数约８０００人，我国为６４３４人，占全球的近８０％；我国的百万吨死亡率接近４，是美国的１００倍，南非的３０倍。正如有关人士指出的，考虑到尚有不少瞒报和谎报的情况，实际死亡事故数和死亡人数要远大于这个官方统计数。
毫无疑问，频发的矿难反射的是有关治理状况的混乱。正如有的采矿专家说的，我国的煤矿事故绝大部分是可以避免的、不应该发生的。但不该发生的却在频频发生。在已经发生的矿难中，人们可以发现五花八门的乱象：有的煤矿无证经营，非法采矿多年；有的矿主明知道有事故隐患，但心存侥幸，结果酿成大祸；有的煤矿，近年来事故频发，但没有受到有效的处罚和整治，甚至矿主还被评为优秀企业家甚至全国劳模；相关的政府管理机构重叠、职能交叉，有利益都伸手，出了问题互相推诿；有的部门利益至上，以收费代替管理，以罚款代替监督，以罚代刑；有关部门的实权人物收受贿赂，将非法的煤矿转为合法煤矿等等。可以说，今天的采煤业已经成为我们高度失序的经济社会生活浓缩标本。在这样一种混乱的治理状况下，矿难的频繁发生几乎是必然的。
而失序的背后则是官商勾结。根据不久前的统计，在这次治理官煤勾结的行动中，山西省共清理出922名官员投资入股煤矿，涉及金额达9247.47万元人民币；新疆共清理出国家机关工作人员和国有企业负责人投资入股煤矿62人，撤资退股金额267万元；江西一批投资入股煤矿的干部向所在单位登记并退股，涉及股金1700余万元；内蒙古已有110余名官员从煤矿撤资，金额达600余万元；陕西省已有53名官员从入股煤矿撤资625万元，其中县处级两人，被免职两人；安徽省已有12名官员从入股煤矿撤资，金额达215万元；贵州、湖南、河北等9省共有497名公职人员从煤矿撤出投资，其中，国家机关工作人员325人、国有企业负责人172人……。国家安监总局有关人士表示，已掌握的统计数据似乎与实际情况还是有差距，在全国24000多家小煤矿，估计还有相当一部分公职人员入股。官商勾结，导致许多煤矿长期疏于管理，对安全事故责任人的查处不力，一些官员甚至成了安全事故幕后的保护伞。正是这些原因，导致了煤炭生产的极度失序和矿难的失控。
所列举的这些现象足以表明，在8月之前，许多地方的政府对于采煤业的治理几乎是处于一种无所作为的状态，至少，有效的治理是不存在的。于是，终于引来了不得不对矿难政治后果更为关注的中央政府的震怒。于是，也就有了震怒之后各地的“雷厉风行”，而这些“雷厉风行”的一致特征就是运动式治理。
《瞭望东方周刊》杂志曾经以《广东：煤矿终结者》的题目报道了广东在兴宁市大兴煤矿特大透水事故发生后对煤矿的治理。煤炭终结者？题目给人的直觉是为了避免矿难，要把煤炭这个行业淘汰掉。果真是如此吗？果真是如此。请看报道：8月7日，兴宁特大事故发生；8月10日，省有关部门发出通知，全省煤矿全部停业整顿。8月14日，省政府2005年第27号明电，重申所有煤矿一律停产整顿，包括五证齐全或过期正在续办的，并要求韶关、梅州和清远三个产煤市“要采取更加严厉的措施”，不符合标准和安全条件的煤矿将被关闭。8月15日至17日，省政府煤矿安全生产督查组赴广东清远市督查煤矿停产整顿工作，并打响了关闭非法煤矿的第一枪。8月17日，广东韶关首批炸掉了18个非法煤矿并进行了封闭，此外还将当地煤矿全部关闭，停产整顿。截至10月12日，韶关所有煤矿停产，清远和梅州也基本停产，广东煤矿整治工作进入最后阶段。这种雷厉风行凸显的是运动式特征。有的矿主这样描述整治时的情景：“上面的通知一个比一个严厉,先是说要停产整顿,但到了下午说要关闭矿井,用水泥和砖头把矿堵住，正当我们开始着手做这个工作时,上面又通知说要炸矿,不用堵了。”因拆卸各种设备，至少需要半个月的时间，为了“及时”整治，绝大多数设备都被封在了井下。
8月后的雷厉风行与8月前的无所作为无疑形成一种鲜明的对照。在我们现行的体制逻辑中，这种雷厉风行无疑可以被看作是积极落实上级指示的行动。但这也就提出一个问题，难道我们的治理一定要在“无所作为”和运动式的“一刀切”整治这样两个极端跳跃吗？我们可以看一下引起这种整治的8月7日发生的大兴煤矿特大透水事故发生的背后原因。事故调查组调查发现，当地部分领导干部在发生矿难的大兴煤矿中拥有相当大的股份；尤为引人注目的是，一名月薪仅数千元的警察，竟拥有大兴煤矿价值高达近3000万元的股份。据广东省纪委此后公布的情况，大兴煤矿“之所以置省政府的三令五申于不顾，长期顶风违法开采，与该省安全生产监督管理局的个别领导和少数工作人员收受矿主的钱物、违规为其发放生产许可证、放弃监管密切相关”。而且，人们还注意到，这个既无合法采矿证、又无工商营业执照的大兴煤矿，却于2003年被梅州市评为先进民营企业。试想，如果平时有制度化的治理措施，何至于要有后来的运动式整治？
其实，这种运动式的做法不仅仅是发生在广东，甚至也不仅存在于煤炭生产的管理上。这种顾头不顾尾的整治模式几乎是我们治理经济社会生活的一种普遍模式。
然而，这种运动式的治理模式会带来诸多的弊端。根据报道，在广东的关闭煤矿的行动中，被关掉甚至被炸掉的不仅仅是非法或手续不全的煤矿。在《瞭望东方周刊》记者接触的十多位投资人，几乎异口同声反映着这样一个问题：“说我们是非法煤矿，我们不同意。我们连州32家煤矿中，证照是齐全的，无非是有些证照已过期正在补办而已。”在这当中，有的新工商营业执照之所以还没拿到，是因为管辖关系发生了变化。而且，矿主们普遍不解的是，既然广东已打算退出煤炭业，为何还要他们投入巨额资金，进行技术改造呢？
有关报道透露，广东对所有煤矿关闭和停产整顿，绝非一时之举，省里的意图也很明显，广东意图整体性退出煤炭行业。广东省安全生产监管局负责人对媒体表示，该省决定逐步依法关闭煤矿，促进产业结构调整。至于退出的理由之一，是全省的煤炭只有800万吨的产量。但是，产量小就是可以淘汰一个行业的理由吗？或者更确切地说，一个地方政府有权力以一个行业的规模小而关闭这个行业吗？因为这涉及许多相关利益主体的利益。有关报道说，韶关的111个煤矿近年来的投入计约30亿元。连州被关闭的32个煤矿的总投资达19979万元，将近两亿元的投资，在连州这样的粤北贫困县市不是小数字。在32个煤矿中，往往每座矿山都有十多人到上百人的股东，光连州一地，因为煤矿而利益受损的投资人达上千人。而韶关的煤矿比连州要大得多，造成的损失也就更大。尽管有关部门制定了相应的补偿办法，但问题不在于补偿，而在于地方政府是否有权力封掉一个产业，特别是以规模小封掉一个产业。背后的根本问题是法律上的合法性。
如果说在广东关闭煤矿涉及的还仅是区区800万吨煤，那么，将这样的逻辑推到全国就更是无法行得通。据国家安全生产监督管理局研究中心去年发表的“全国国有煤矿安全保障能力调研报告”的资料，2004年，中国煤炭产量预计达19点5亿吨，而具有安全保障的生产能力只有12亿吨。这意味着，如果只用关停的手段来保障安全生产，中国煤炭的年产量就得减少7亿吨。而这无疑是不现实的。但这也足以表明，看起来气势汹汹的严厉措施，实际上是不可能真正实行的虚招。真正的路在何方？恐怕是从根本上转变社会治理模式。 安全文化网 www.anquan.com.cn
