对职业安全卫生立法的思考

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——写在《职业安全卫生公约》批准周年之际①

　　在以人为本、构建和谐社会的大氛围下，为进一步推进职业安全卫生工作，需要从立法、管理及监察体制、运行机制等方面进行深层次思考。2006年10月31日，我国人大常委会批准的《职业安全卫生公约》（155号公约）为此提供了一个契机。在155号公约批准1周年之际，笔者记下对职业安全卫生立法的一些思考，并呼吁：努力创造条件，尽快制定一部《职业安全卫生法》。

　　目前我国尚无一部真正意义上的职业安全卫生法律

　　一、《职业安全卫生法》的定位——属于劳动（劳工）法律体系

　　1．从世界职业安全卫生法律法规的历史沿革看

　　事故伤亡与职业疾病是生产劳动的伴生物。“职业安全卫生”问题是随着生产劳动的产生而产生，随着生产劳动的发展而发展的。“劳动创造世界”，人类为了生存和发展，通过生产劳动创造物质财富和精神财富，以满足人们的各种需要。但是在任何生产劳动的过程中，一方面客观存在着影响劳动者安全与健康的各种危害因素；另一方面劳动者对这些危害因素的承受与抗御能力又是有限的，如果不采取措施，随时都可能发生伤亡事故或因职业危害导致职业病的发生，威胁劳动者的安全与健康。因此必须采取各种有效措施来消除或控制这些危害因素，以保障劳动者的安全与健康，无论过去、现在或将来都是如此。

　　历史表明：劳动法起源于对劳动者安全健康的保护。自18世纪英国产业革命开始，大规模的机器生产，在极大地提高了生产力水平的同时，也带来了职业伤害问题。在资本主义原始积累时期，生产事故频发，工人的劳动条件极其恶劣，加上超时劳动，造成工人大量伤亡。阶级压迫必然引发工人阶级的反抗。随着资本主义经济的发展和各国工人运动的高涨，继19世纪初期英国开始制定旨在保护劳动者的“工厂立法”后，德、法、美等其他工业国家，也先后制定了类似法律法规。“工厂立法”最初只适用于某类工厂某类工人工作时间的限制，其后发展成为包括劳动合同、劳动报酬、工作时间、女工与童工、安全与卫生、社会保险、职业培训等劳动关系的各个方面以及工会、集体合同等内容，从而逐步形成为一个独立的法律部门——劳动法。其中有关职业安全卫生方面的规定，是劳动法（或劳动法法律体系）的重要组成部分。

　　第二次世界大战后，随着生产、经济的不断发展和高新技术在生产劳动中的运用，工伤事故及职业危害、职业病也日益严重，造成巨大经济损失和恶劣社会影响，直接影响到生产的发展和劳资双方的利益，进而影响到国家整体利益。一些国家越来越感到：必须把职业安全卫生作为一个重要问题来考虑，需要单独制定一部综合性的、基础性的、适用范围广泛的职业安全卫生基本法。自20世纪70年代开始，发达国家纷纷制定职业安全卫生法。1970年，美国率先颁布了《职业安全卫生法》，随后，英、日等国和我国台湾地区也相继颁布了劳动（职业、劳工）安全卫生法。至今，不但发达国家，而且很多发展中国家也制定、颁布了职业安全卫生法。

　　随着社会生产力的发展，商品贸易从国内扩展到国际，导致劳动关系的影响跨越国界，产生了国际劳动立法的要求。为此，1919年成立了国际劳工立法专门机构——国际劳工组织。该组织制定国际劳工标准（一般指国际劳工大会通过的国际劳工公约和建议书，以及其他关于处理劳动关系及其相关的一些关系的原则、规则）的核心和宗旨是确立和保障世界范围内的劳工权利。如前所述，涉及职业安全卫生方面的国际劳工标准占有相当大的比例。

　　2．从劳动关系的特点和职业安全卫生的本质看

　　现代市场经济条件下劳动关系的一个主要特点是：兼具财产关系和人身关系的性质。劳动关系作为一种社会经济关系，其实质是一种财产交换关系：劳动者以其劳动力（其财产）所有者的身份，与生产资料所有者的用人单位进行等量交换。劳动关系建立，则这种财产交换关系形成。但由于劳动者的劳动力无法与劳动者分离，所以劳动者把劳动力转让给用人单位使用的同时，实际上将其人身权在一定限度、一定时间内交给了用人单位控制。从这个意义上说，劳动关系也是一种人身关系。

　　由于“职业安全卫生”涉及劳动过程中劳动者的物质性人身权利（生命健康权）——最基本人权与劳权，而这个权利随着劳动力的转让实际上由用人单位控制。故需要“职业安全卫生法”来维护劳动者的安全健康权利，当然属于劳动法律体系。而且，正如湖南大学法学院教授王兴全所说：“职业安全卫生法所规定的职业安全卫生条件，一方面作为劳动条件基准，在劳动法律体系中，其地位和效力高于集体合同、劳动规章制度和劳动合同，需要通过集体合同、劳动规章制度和劳动合同来落实；另一方面，作为强行性实体法，需要由劳动监察（尤其是职业安全卫生监察）和劳动争议处理等程序法来保障其实施。”（参见本刊2007年第7期《安全生产法的定位》）

　　3．从我国劳动立法看

　　我国1994年颁布了《劳动法》。《劳动法》明确规定：“获得职业安全卫生保护”是职工的基本权利，并设“劳动安全卫生”专章。为了使《劳动法》中有关保障劳动者职业安全卫生权利及对职业安全卫生方面的原则性规定得以落实，需要一部在职业安全卫生方面具有全面性、综合性、基础性的法律——《职业安全卫生法》，然而，这部法律至今没有出台。

　　综上所述，《职业安全卫生法》是《劳动法》的子法（分支法），属于劳动法法规体系，毋庸质疑。

　　二、目前我国尚无一部真正意义上的职业安全卫生法律

　　目前我国已经制定、颁布了《职业病防治法》、《安全卫生法》等一系列法律、法规，这些法律的制定及颁布，对促进我国职业安全卫生事业具有积极意义和重要作用，毋庸质疑。但是笔者认为，从法规体系的归属来说，这几个法律似乎都不能纳入劳动法法规体系，它们不能取代《职业安全卫生法》。其主要理由如下：

　　1．从法律名称的概念上看

　　根据国家标准《职业安全卫生术语》关于 “职业安全卫生”的定义：“以保障职工（劳动者）在职业（劳动）活动中的安全与健康为目的的工作领域、技术、设备组织制度和教育等方面的相应措施”；“安全生产”的定义：“消除或控制生产过程中的危险因素，保证生产顺利进行”，二者的涵义完全不同。

　　2．从立法宗旨上看

　　《安全卫生法》规定：“为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展，制定本法”（调整人与生产事故之间的关系）；而《劳动法》规定：“为了保护劳动者的合法权益，调整劳动关系，建立和维护社会主义市场经济的劳动制度，促进经济发展和社会进步，依据宪法制定本法”；《职业安全卫生公约》所规定的国家政策的目的是：“在合理可行的范围内，把工作环境中内在的危险因素减少到最低限度，以预防来源于工作、与工作有关的或在工作过程中发生的事故和对健康的危害”。《职业安全卫生法》应与《劳动法》一致，调整用人单位与劳动者之间因劳动条件和工作环境而产生的劳动关系。其立法宗旨是为了保障劳动者（或职工、劳工）在生产劳动过程中的物质性人身权（即生命权与健康权）。

　　3．从适用范围来看

　　《安全生产法》的适用范围，是在中华人民共和国境内从事生产经营活动的单位的安全生产；《职业安全卫生公约》适用于经济活动的各个部门和所覆盖的经济活动部门中的一切工人。即《职业安全卫生法》的适用范围应与《劳动法》相同，即“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（统称“用人单位”）和与之形成劳动关系的劳动者”。

　　4．从涉及的法律内容来看

　　《职业安全卫生公约》针对职业安全卫生的国家政策的原则、国家一级的行动和以及企业一级的行动做了全面的规定。

　　我国相关现行法律在规范的内容方面，与职业安全卫生相比，都有一定的局限性。如《安全卫生法》限于生产经营单位预防生产事故；《职业病防治法》适用于“中华人民共和国领域内的职业病防治活动”；《矿山安全法》限于“矿产资源开采活动”，“为了保障矿山生产安全，防止矿山事故，保护矿山职工人身安全……”；《消防法》是“为了预防火灾和减少火灾危害，……”等等，不一而足。总之，只涉及到职业安全卫生问题的某个方面，综合性不够强，内容不够全面，广泛。

　　5．从有无“政府、雇主组织和工人组织”三方协调机制看

　　基于涉及工人基本人身权利，《职业安全卫生公约》以及其他相关公约都明确要求“工人及其代表的参与”：国家一级要求各会员国建立政府、雇主组织和工人组织的三方协商机制；企业一级要求“管理人员与工人、或其代表的合作，应是本公约第16～19条所采取的组织措施和其他措施的重要成分”。我国相关现行法律对这方面则没有明确规定。

　　《安全生产法》等现行法律在上述几个基本方面与《劳动法》、《职业安全卫生公约》及《职业安全卫生法》的差别显而易见，其定位可以纳入经济法、行政法，但惟独不能纳入劳动法。（未完待续）

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