对职业安全卫生立法的思考②
——写在《职业安全卫生公约》批准周年之际②
（续上期）
两点差异
一、理念的差异
——“安全生产（生产的安全）”还是“职业安全卫生（劳动者的安全健康）”
职业安全卫生问题比较复杂，涉及多个领域，主要是生产领域和劳动关系领域。笔者认为：“安全生产”与“职业安全卫生”是不同领域中两个相互关联，然而理念不同的概念。前者是“以生产为本”；后者是“以人为本”，体现了人们对于职业伤害问题认识的两个阶段、两种理念。理念的不同导致立法时的立法宗旨、适用范围、法条内容、实施机制等一系列的不同。
安全科学（基础与核心是事故致因理论）源于生产劳动，其随着生产力的发展，生产方式的变化，生产关系所反映的安全观念的差异而不断变化发展。事故致因理论始于20世纪初，当时蒸汽动力、电力驱动的机械生产取代手工操作，资本主义世界工业生产已经初具规模。在生产力飞跃发展的同时，由于机械设计完全不考虑操作安全，工人无培训，加之超时劳动，致使生产伤亡事故频繁发生。发生事故往往中断生产，使生产无法正常进行，以致影响企业对利润的追求。企业主逐渐认识到：“不安全就不能生产”。因此安全管理成为企业生产管理的有机组成部分，其关注的出发点和落脚点是生产的安全。
一方面，由于机器在工业生产中显示出巨大威力，人们对其顶礼膜拜，机器俨然成为生产的中心。而工人则成为机器的附庸和奴隶。
另一方面，资本主义原始积累时期的劳动关系，是企业主对工人的残酷剥削、压榨，根本不顾工人死活，谈何保护劳动者。国家法律也保护企业主。当时“法庭判决的原则是工人理应承受所从事的工作中通常可能发生一切危险。”
这个时期的生产管理理论（以泰罗制为代表）认为生产效率高低完全取决于工人，提高工作效率的基本思路是加强对工人的管理，“使工人适应机械，满足机械的要求”。事故致因理论的思路与之一样，“将工业事故的责任归因于工人”。
第二次世界大战期以后，新技术、新工艺、新能源、新材料、新产品不断出现，科学技术的发展带动了生产力飞跃发展的同时，也给人类带来了更多、更大的危险。
一方面，“人机工程学（Ergonomics）的兴起标志着工业生产中人与机械关系的重大变化”，从“以机械为中心”变成“以人为中心”，设计机械时要考虑人的特性，使机械适合人的操作，以提高工作效率。从事故致因的角度，机械设备、工作环境不符合人机工程学的要求可能是引起人失误导致事故的原因。
安全人机工程作为人机工程学的重要分支，将“本质安全”作为生产安全追求的目标，这是生产中“预防为主”的根本体现。所谓“本质安全”是指：从设计开始，就通过运用工程技术手段使生产设备或生产系统本身具有安全性，使在人误操纵或机械设备发生故障的情况下，也不会造成事故，或者即使发生事故也能够将事故损失控制在可承受的限度以内。
此外，与日俱增的、数以万计的危险化学品除了易于引发火灾、爆炸事故外，其毒性对工人健康的危害（急性的或慢性的）也逐渐引起人们的关注。
另一方面，随着工人运动发展和社会进步，“以人为本”的理念为越来越多人所接受,这对于保护劳动力和体现“社会正义”，对于协调、稳定劳动关系，保障经济持续发展，关系重大。
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“人本思想”渗透到企业管理理论（包括安全管理理论）中。
在上述背景下，“职业安全卫生”问题凸现出来。职业安全卫生是一个全面的、完整的、内涵丰富的概念，其关注的出发点和落脚点是劳动者的安全健康。其任务与内容既包含了要防止和减少生产安全事故，以保障劳动者的人身安全；又包含了要防止和减少职业危害及职业病，以保障劳动者的身心健康，二者缺一不可。在职业安全卫生的工作领域内，虽然涉及多个方面或多个部门的具体工作，但是就其宗旨目的、方针政策、指导思想、基本原则、工作机制等来说，都是一致的（从对比《安全生产法》与《职业病防治法》可以明显看出）。劳动安全与劳动卫生密不可分，其根本原因在于不安全因素与不卫生因素同源、安全措施与卫生措施通用、安全状态与卫生状态互动和共存。所以，职业安全与职业卫生合并立法，有利于对职业安全与卫生做出统一的制度设计和统筹兼顾的安排和协调。因此，无论在立法（如许多国家的《职业（劳动、劳工）安全卫生法》及我国的《劳动法》、《工会法》）或者在制定有关标准（如GB/T28001《职业健康安全管理体系标准》）时，都是将“职业安全卫生”作为一个整体来考虑的。
然而笔者认为：目前在我国，计划经济时期“安全为了生产，生产必须安全”的口号还有市场，由“安全生产”向“职业安全卫生”理念的转变还没有完成，要“生产的安全”还是“劳动者的安全健康”，即“以生产为本”还是“以人为本”的问题还没有得到很好解决。
二、推动职业安全卫生工作运行机制的差异
——有无“政府、雇主组织和工人组织三方协调机制”
1．关于职业安全卫生三方协调机制
劳动关系三方协调机制是指政府、雇主及雇主组织、工人（雇员）及工人（雇员）组织三方之间，通过相关组织机构和程序规则，就有关（涉及到各方利益的）立法、经济与社会政策的制定、劳动关系调整以及与之相关重大问题，相互沟通、平等交涉、共商对策、合作共事的交往活动。
在宏观层面建立“政府、用人单位、工会三方协调机制”是国际通行的维护劳动者权益，协调、稳定劳动关系的有效机制，已经为许多市场经济国家的实践所证明，也正在为我国的实践所证明。
职业安全卫生三方协调机制就是劳动关系三方协调机制在职业安全卫生工作中的具体体现和运用，对于做好职业安全卫生工作，切实维职工合法权益至关重要。
建国以来，在职业安全卫生（安全生产、劳动保护）工作实践中逐步形成了一个具有中国特色、而且与上述“三方协调机制”原则相一致的国家职业安全卫生工作体制（简称“三方机制”）。
三方机制明确了政府、用人单位（包括其代表组织）和工会在职业安全卫生工作中的地位和基本权力（利）与职责，这三方是职业安全卫生工作的三个支柱。
工会代表、组织职工实施群众监督是三方机制运行不可或缺、不可取代的一环。在职业安全卫生工作中，“政府监管”起主导作用，“企业负责”是主体、是关键，“群众监督”是“政府监管”的有效补充。而且由于群众监督的广泛性，它可以成为用人单位自我约束机制的重要促进力量。
需要指出的是：管理体制中的“群众监督”很明确是指职工群众监督，一般由工会组织作为代表来实施。
2．没有三方协调机制的弊端
笔者认为：由于我国现行相关法律没有关于“三方协调机制”的规定，不利于全面开展职业安全卫生工作。特别是导致职业安全卫生的利益相关者——职工（由工会代表）参与能动作用没有得到发挥，这是目前职业安全卫生工作法律法规得不到很好落实的重要原因之一。
《职业安全卫生公约》之所以要求国家一级建立三方协调机制以保证职业安全卫生法律和政策的实施与落实，一是基于政府、用人单位、工会是职业安全卫生的直接权益相关者；特别是“职工”，作为“职业”之主体承担者，其权益维护的本位比较突出；二是基于这三方也是推进职业安全卫生工作的基本力量，做好职业安全卫生工作，需要依靠三方力量的密切合作，缺一不可。
法律中没有关于“三方协调机制”的规定，最主要的影响是削弱了职工（工会）作用的发挥，进而影响职业安全卫生工作的全局。虽然有关法律中对工会在职业安全卫生工作中的权利和职责有所规定，但没有规定工会如何行使权利和职责的机制与具体手段保证，使其相关规定无法落实，特别是容易使职工和工会的权利弱化、虚化。目前我国的现实情况也印证了这一点。笔者试做如下分析。
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3．职业安全卫生工作需要工人参与
⑴“工人参与”概述
工人参与管理是社会生产力发展的产物，是一种世界性的普遍现象。“工人参与”至今还没有公认的统一定义。《劳动关系学》中的定义为：“工人参与是企业中的普通员工依据一定的规定与制度，通过一定的组织形式，直接或间接地参与管理与决策的各种行为的总称。”其基本涵义为：
①“工人参与”的主体是普通员工。即在劳动关系中经常处于被管理、被领导者地位的劳动者，不包括业主和高层管理者。
②“工人参与”具有合法性和权威性。是一种受国家法律保护的，与民主政治、文明社会相联系的工人参与管理的制度。
③“工人参与”具有广泛性和层次性。即：其主要是以参与决策的形式出现，适用于各行各业、各种层次的管理和决策，因而它是民主社会应该具有的最一般特征。
④“工人参与”不是指企业个别职工的参与，而是一种有组织的活动（工会组织）。
⑤“工人参与”主要是通过各种形式的参与活动体现出来的，“参与”是其最主要的特点，不能代替企业行政管理。
⑥“工人参与”具有历史性。其一是“工人参与”是社会生产力发展到一定阶段的产物；其二是在不同国家、不同地区乃至一个国家的不同发展阶段时期，参与的内容、形式和效果有很大差异。
“工人参与”对调节劳动关系具有积极作用。“工人参与”以劳动关系为平台，在这个基础与平台上，职工与用人单位共同演绎民主参与的各项活动。
职工和用人单位对“工人参与”都有需求，为了使企业有一个和谐与稳定的劳动关系，各种经济利益矛盾能够得到化解，营造良好的劳动和管理环境，职工与用人单位之间的沟通、协商必不可少。通过参与，经营管理者能够及时了解职工的意见和要求，并据此对原有决策进行调整，这对于增强职工实施决策和接受管理者的命令与指挥都会产生积极影响。因此“工人参与”对于增进劳动关系双方的了解，消除意见分歧，把有可能造成重大利益冲突进而影响劳动关系稳定的因素和隐患消除于萌芽之中，是非常必要的。从这个意义上说：“工人参与”是稳定和谐劳动关系的保障机制，是增进劳动关系双方合作双赢的有效润滑剂。
⑵职业安全卫生工作需要工人参与
职业安全卫生工作的基础在企业，夯实企业职业安全卫生这个基础是做好职业安全卫生工作的治本之策，而企业职业安全卫生工作需要经营管理人员和职工双方合作。不依靠职工群众，没有他们的参与，职业安全卫生是绝对搞不好的，职工参与应是企业职业安全卫生基础工作的重要组成部分。可以从两方面来分析：
①从安全原理来看：
导致事故的直接原因是作业现场人的不安全因素和物的不安全状态。能否杜绝违章操作，能否及时发现并消除事故隐患，是预防事故的两个关键因素。
职工处在生产第一线，最了解哪里有事故隐患，哪里有职业危害；他们本人在生产中的行为，往往也会对现场安全卫生状况产生直接的影响。从这个角度来说，职工安全素质的高低，直接影响到职业安全卫生工作的成败。职工的安全素质达到什么水平，企业的职业安全卫生工作就能达到什么水平。
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②从劳动关系理论来看：
职业安全卫生是劳动关系的主要内容之一，获得职业安全卫生保护是职工的基本权利。一线职工往往是包括生产伤亡事故在内的职业危害的直接受害者，企业职业安全卫生工作的好坏，直接影响到职工安全健康权益的维护。为了维护自己的合法权益，他们对做好职业安全卫生工作的要求最为迫切，理应参与进来。
在国际劳工组织有关“职业安全卫生”的公约中对于“工人参与”均有明确规定。这是由于“‘工人参与’是国际劳工组织的一个基本原则，因为从事作业的工人通过生产活动本身获得的实际经验，往往最有利于他们确定危害和找出解决的办法。”
4．工会参与是职工参与的保障
⑴工会参与职业安全卫生工作是法律赋予的职责和权力
在《劳动法》、《工会法》、《安全生产法》、《职业病防治法》中对工会参与职业安全卫生工作均做了明确规定。其内容如下：
①工会参与职业安全卫生工作的身份是职工合法权益的代表者和维护者；
②其基本职责是维护职工安全卫生合法权益；
③其主要作用为监督——工会代表或者发动、组织企业职工参与职业安全卫生工作的民主管理和民主监督。
法律之所以做出上述规定，是因为维护职工合法权益是工会的基本职责；获得职业安全卫生保护是职工的权利，因此，作为职工合法权益的代表者和维护者，工会必须参与职业安全卫生工作，把“维权”作为工会劳动保护工作的出发点、切入点和落脚点。
⑵工会参与的本质是职工参与
职工参与是工会参与的基础，工会参与是职工参与的保障，二者是一个有机整体 。“参与”的主体是职工，是基础；工会是“职工参与”的发动者、组织者和指导者。
⑶工会参与的机制保障
①宏观参与：“政府、雇主组织和工人组织”三方协调机制；
②基层参与：平等协商和集体合同制度。（未完待续）
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