相关法律法规对煤矿事故调查处理工作的相关规定的思考

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        2007年6月14日，云南省大理州弥渡县境内一煤矿井下发生一起瓦斯窒息的一般事故，造成1名作业人员死亡。弥渡县人民政府依照《生产安全事故报告和调查处理条例》，决定成立由1名副县长任组长，云南煤矿安全监察局大理分局、弥渡县安监局领导分别任第一、第二副组长，有法定参与事故调查的部门抽调符合条件的干部参加组成的事故调查组，对这起事故进行调查。但是，煤监大理分局的同志不同意这一决定，提出必须按照原来的办法查处事故，即由煤监大理分局负责组织事故调查并担任事故调查组组长，形成事故调查报告后，送煤监大理批复，弥渡县人民政府执行，否则煤监大理分局将退出事故调查。在会商无果的情况下，弥渡县人民政府坚持按照《《生产安全事故报告和调查处理条例》》依法开展事故调查，煤监大理分局的人员随即撤走，放弃事故调查。

　　7月17日，云南省大理州祥云县（与弥渡县紧邻）境内一煤矿发生煤与瓦斯突出较大事故，造成6人死亡，事故救援尚未结束，在现场的云南省煤监局领导就对大理州人民政府分管安全生产的副州长宣布：事故由煤监大理分局负责组织调查，参加调查的州级相关部门由煤监大理分局拟出名单后交州人民政府通知，事故调查报告形成后，先报州人民政府，州人民政府同意后，报省煤监局批复。

　　以上两起事故的调查工作中暴露出来的问题，值得我们深思。笔者通过认真学习和思考《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）、《安全生产违法行为行政处罚办法》（国家局1号令，以下简称《处罚办法》）、《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》（总局13号令，以下简称《暂行规定》），对此有以下看法：

　　一、《安全生产法》关于安全生产监督管理乃至事故调查处理方面的职责权限的规定中，并无关于煤矿的单独规定和个别条款，有关的界定都概括为“矿山”。非但如此，而且整部法律共计七章九十七条中，没有出现一个“煤”字。因此说，《安全生产法》并未赋予煤矿安全监察机构在安全生产监督管理和事故调查处理中的任何特别权限，与此相对应的是，《安全生产法》明确赋予了县级以上地方各级人民政府安监部门对本行政区域内安全生产工作的综合监管职责（第一章总则第九条第一款）。

　　二、《条例》关于生产安全事故的报告和调查处理规定中，并无煤矿生产安全事故的单独规定和个别条款，并且整部《条例》共计六章四十六条中，同样没有出现一个“煤”字。《条例》第二条明确规定，不适用本条例的只有三类事故：环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故。根据《条例》规定，事故调查处理的主体只能是县级以上地方各级人民政府（第十九条、第二十条），事故调查组法定组成成员中，并没有单独明确煤监机构在煤矿生产安全事故调查组成员中的资格。因此，在煤矿生产安全事故调查中，煤矿安全监察机构只能作为《条例》规定的“负有安全生产监督管理职责的有关部门”参加事故调查（第二十二条第二款）。

　　三、《处罚办法》、《暂行规定》中，分别都对煤矿安全监察机构在煤矿矿山企业安全生产违法行为查处和煤矿生产安全事故处理工作中的职责权限作了单独规定，作为部门规章，这两个《办法》是针对《安全生产法》第九十四条和《条例》第四十三条的具体规定，在煤矿生产安全事故的调查处理和煤矿安全监察机构的职责权限方面，与《安全生产法》和《条例》的规定是一致的（也必须是一致的）。仅就事故调查处理而言，《暂行规定》虽然对煤矿安全监察机构在煤矿生产安全事故处理工作中的职责权限作了单独规定，但从《暂行规定》第七条规定很明确：“对煤矿事故发生单位及有关责任人员处以罚款的行政处罚，依照下列规定执行”，这里赋予煤矿安全监察机构的职责权限，仅限于“对煤矿事故发生单位及有关责任人员处以罚款的行政处罚”，而对事故调查的主体、事故调查组的法定组成等方面，并没有、也不可能超越《条例》赋予煤监机构在煤矿事故调查中的特别权限。

　　综上所述，在煤矿生产安全事故调查处理工作中，按照事故等级，必须由相应的地方人民政府负责事故调查，依法成立事故调查组：有关人民政府、安全生产监督管理部门、煤矿安全监察机构、监察机关、公安机关、工会。并邀请人民检察院派人参加。事故调查报告必须报送负责事故调查的人民政府，整个事故调查工作才结束。负责事故调查的人民政府做出批复后，事故处理工作才开始。《条例》第三十二条第二款规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分”。《暂行规定》仅适用于事故处理过程中的罚款处罚。也就是说，煤矿安全监察机构并不是煤矿事故调查的法定主体，并不具备组织事故调查、批复事故调查报告的权限，只能作为事故调查组成员之一，参加事故调查。负责事故调查的人民政府批复后，如果批复同意对事故发生单位和有关人员进行罚款的行政处罚，煤矿安全监察机构才可以按照《暂行规定》做出罚款的行政处罚决定。

　　我们不难发现，这些问题并不是法律法规本身的问题，而是贯彻执行的问题。相关法律、行政法规和部门规章，对生产安全事故（包括煤矿生产安全事故）的调查处理，是有非常明确的规定的，有关条款的表述也很清楚，不可能产生歧义，问题还是出在有些部门有些同志头脑中长期形成的特权思想，影响了他们对法律法规的理解和贯彻执行。

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