安全生产深层次问题与长效机制

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　　评价当前安全生产，工作要求不可谓不严，措施不可谓不多，工作的力度前所未有。但毋庸讳言，现在抓安全，很大程度上还未摆脱头痛医头，脚痛医脚，靠运动式、突击式和政府管理来推动，众多安全生产深层次问题还未有效解决，没有真正掌握安全生产工作的主动权。

　　现阶段安全生产深层次问题何在？安全生产长治久安出路何在？结合党的十六届五中全会精神和几年来重庆安全生产实践，提出以下商榷观点。

　　一、安全生产深层次问题的主要表现

　　当前，安全生产深层次问题不仅表现在安全生产领域的内部因素方面，更主要表现在对安全生产影响重大的事故直接诱因的根源、外部的客观环境、历史沉淀的痼疾和发展中的变化因素。

　　（一）非正常利益驱动——事故直接诱因的根源

　　在人均GDP1000—3000美元这个由温饱向小康过渡的阶段，追求物质财富成为全社会的一个显著特征。片面追求经济利益，不仅影响了经济可持续发展，而且已十分直接和严重地影响到安全生产。

　　表现之一，老板压缩安全成本追逐最大利润。在我国工业化的进程中，相当一部分企业还未完成资本原始积累，导致片面追求利润最大化，最大限度地压缩成本，节省安全技术培训、安全设施、劳动防护用品的开支，造成事故易发和职业危害高发。我国加入世贸组织以来，有一半的贸易纠纷来自劳动保护条件达不到世贸标准。

　　表现之二，老百姓为改善生活条件冒险谋生。目前，相当数量的煤矿和一些作坊式小企业的安全条件十分恶劣，这是众所皆知的。但由于受家庭困难和谋生技能单一所困，务工人员还是被迫接受明显威胁生命安全的危险条件，在高度危险的场所劳作。特别是农村剩余劳动力的大量转移，形成了一个庞大的体力劳动群体，大批农民成为“工业敢死队”，使不具备基本安全生产条件的企业拥有丰富的廉价劳力。在相当长的时期内，这些企业不会因缺乏劳力而影响生存。据近期公布的情况表明，全国现有80%的中小型非公有制企业未签订劳动合同，有的却签订了“发生事故企业不负任何责任”的“生死合同”。一些企业由于私招乱雇，人员管理混乱，发生事故后连人数都搞不清。

　　（二）全民安全意识差——当前安全生产的普遍问题

　　国家安监总局李毅中局长提出的安全生产“五要素”，把安全文化，即安全意识摆在首位，寓意深刻，切中要害。

　　表现之一，安全意识贫乏导致事故高发。长期以来，由于经济不发达，社会文明程度不高，全民文化素质低，加上安全宣传教育的普遍性、有效性差，导致全民安全意识低下和从业人员个体素质差。一些从业人员既是安全生产的违法者，又是安全事故的受害者。安全意识差已成为事故高发的一个主要原因。2004年重庆石柱县“9.25”翻车死亡50人事故（其中学生33人），遇难者有学生、农民、电信职工、工商所副所长、小学教导主任等社会各阶层人员，在车辆严重超载和经过的漫水桥洪水陡涨的情况下，竟无人坚决阻止冒险行驶。

　　表现之二，缺乏相应的教育培训机制。目前，我国城镇化率已达40%，已有1亿3千万农村劳动力转移，还有1亿农民等待转移，这是社会进步的表现。这些农民工多数干的是苦、脏、累、险的矿山、建筑等劳动密集型高危行业，但企业和政府有关部门应组织的安全技术培训没跟上，一些企业甚至没进行任何培训。

　　（三）经济快速发展和增长方式落后——安全生产形势严峻的外部压力

　　表现之一，经济快速增长而安全保障能力滞后。改革开放以来，我国经济增长速度一直位居世界前列，经济社会发展成就举世瞩目。与此同时，经济社会快速发展对资源和基础设施的刚性需求形成安全生产的巨大压力。一是煤矿方面。由于电煤需求大，推动企业超能力生产，也常常使政府对违规企业停产整顿等处罚措施的落实打折扣。二是交通方面。公路建设发展迅速，私家车等机动车辆增长迅猛，很大比重的农村公路达不到通行车辆的标准，但农村居民出行和农副产品交易必须依靠道路运输，摩托车等非法运营查处难度大。

　　表现之二，落后的增长方式加剧了安全问题。经济快速发展，企业数量增加，经济总量扩张，但落后的增长方式没有根本改变，还是靠拼设备、增加劳动强度、粗放经营支撑增长，缺乏科技进步和提高劳动者素质的提升能力。甚至有些地方和企业是靠牺牲人民生命财产安全来换取局部的经济利益。据统计，我国用了全世界31%的煤炭、29%的钢材、8%的石油、45%的水泥，创造了全世界4%的GDP。

　　（四）安全生产基础脆弱——重特大事故频发的客观因素

　　表现之一，脆弱的安全基础承担着经济高速发展的巨大压力。经济高速发展，但安全生产的基础未相应加强。一些重化工基础产业和道路交通现有的安全基础条件已不能支撑。一是煤矿方面。据调查，我国煤炭产量中有三分之一是在没有安全保障能力的情况下生产出来的。全国国有煤矿安全欠账500多亿，有三分之一的设备要淘汰。重庆南桐、天府等国有重点煤矿，至今还在使用50年代前苏联生产的风机和绞车等关键装备。一些乡镇煤矿安全条件和生产工艺可以用“原始”来概括。二是化工方面。一些几十年前建厂时在郊区的化工企业，随着城市的扩张，很多已处于人口稠密的城中。加上这些国有企业历史包袱重，生存难以为继，安全投入和安全设施捉襟见肘。重庆天原化工总厂2004年“4.16”氯气泄漏爆炸事故，迫使疏散了15万人，影响严重。三是道路交通方面。道路交通特大事故高发的一个重要原因，就是危险路段没安装防撞护栏等安全设施，不具备基本的客运安全保障能力，车辆一旦翻入悬崖，必然车毁人亡。2004年重庆发生的4起特大交通事故，有3起发生在没有防护栏等安全设施的县乡道上。

　　表现之二，缺乏突发事故灾难应对能力。近几年发生的重大事故灾难，暴露出全社会严重缺乏应急救援的应对措施。2003年位于重庆开县的中石油川东钻探公司发生“12.23”井喷事故，由于没有任何应急救援措施，致使附近243名农村居民死亡。2005年中石化吉化公司双苯厂发生“11.13”爆炸事故，应急响应迟钝，造成了严重的生态污染。重庆前几年发生的多次特别重大沉船事故，一个重要原因，就是群众严重缺乏自救知识和能力，船上的救生衣无一人穿戴，形同摆设，“救生衣不救生”，没起任何作用。

　　表现之三，缺乏改善安全条件的社会舆论支撑。在经济高速发展的今天，安全基础条件的改善跟不上经济发展步伐。煤矿安全问题之所以突出，其根源在于长期受计划经济体制的影响，煤炭的生产、销售、价格都实行国家“统配”，煤矿主要体现社会效益，没有经济效益，长期承担着应由全社会共同支出的能源开采成本，在市场竞争中处于绝对劣势。其表现在行业对比的各个方面，仅职工的收入就见一斑。如，2002年重庆国有重点煤矿职工与火电厂职工的年收入之比是8000元比8万元。而近几年重庆国有重点煤矿井下一线矿工的收入，受电煤价格的限制和安全补欠投入的影响，几乎没有增加，月收入只有1500元左右。矿工这一高风险职业不仅没有高回报，而且低于市场平均水平。而国外劳动力市场，是高危险高薪水，因为劳动报酬中含有冒险价值。近两年，市场经济的规律开始“赐福”煤矿，煤炭价格与价值严重相背的历史症结开始“解套”，煤炭价格按应有价值上涨，给改善煤矿安全基础条件带来一线希望。但社会舆论却利用少数个体煤矿老板的过度消费现象，对长期处于弱势的煤矿冠以“暴利”加以谴责。目前，煤矿的所谓“暴利”实际是“假暴利”，它是建立在矿工低收入、安全投入不足、违法违规生产“带血煤炭”的基础上的一个短暂现象。如果煤矿的生产成本和安全成本达到现行市场可比标准和国家煤矿安全法律法规标准应有的成本支出，煤矿将处于亏损或微利状态。煤矿的危险和矿工及家属的血泪非常需要全社会的同情和支持，否则只能烧“带血煤炭”。

　　（五）技术支撑不力——“科技兴安”还停在口号上

　　小平同志精辟论述了科学技术是第一生产力，非常明确的提出“改革，现代化科学技术，加上我们讲政治，威力就大多了”。目前，科技在安全生产领域的贡献率远远低于其他行业和领域。

　　表现之一，安全科技人员严重不足。安全工程还未正式成为国家一级学科，目前仅有几十所大学开设安全工程专业，现有安全管理人员大多是半路出家。在煤矿这一安全问题十分突出的行业，由于煤炭行业长期不景气，煤炭院校纷纷转向，本来不多的毕业生也不愿去煤矿，原有技术人员也大量流失。重庆南桐矿务局这样一个国有重点煤矿因地质技术人员流失，连煤炭储量报表都不能按期完成。而大部分乡镇煤矿，几乎没有真正意义的安全技术人才，靠一些未经专门训练的“掌窑师”指挥生产。2003年重庆沙坪坝燕湾煤矿“8.7”特大透水事故，就是“掌窑师”凭经验指挥，挖穿积水老窑所致。

　　表现之二，安全生产技术支撑体系没有实质进展。科技支撑是安全生产的基础和保障，必须有所超前。发达国家都建立了成熟的安全生产技术支撑体系，美国政府2002年拔给国家职业安全健康研究院、事故伤害预防与控制中心两家机构的经费就达4.1亿美元。英国有40多家从事安全生产科研的科研院所和大专院校。我国安全生产技术支撑体系建设起步晚，安全生产评价、检测检验、咨询、培训、认证等中介组织不健全，安全生产理论研究滞后实践、科技整体水平不高且力量分散、科技投入不足等问题严重和普遍的存在，特别是省级以下的安全生产技术支撑乏力，在有的地区、有的方面几乎处于空白。

　　（六）市场经营秩序混乱——直接危害安全生产

　　表现之一，现行客运市场体制和机制存在严重弊端。其安全方面的主要不良后果：一是市场竞争方面。部分地区客运经营是一盘散沙，市场竞争主体多，造成经营业主压价诱客抢客源，致使实际票价只有核定票价的一半左右，经营业主只有靠超载、超速的“多拉快跑”方式来维持营运和盈利。二是运力调度方面。客运市场放开后，个体客车通过挂靠运输公司进入客运市场，导致运力普遍大于运量。由于运力分散在固定的各条线路上，加上各自为阵的个体营运方式，难以调度运力，无法解决学生放假、农民赶集和节假日期间集中乘坐车船的市场需求，造成过剩的绝对运力难以满足相对过剩的运量，以致群众集中乘坐车船期间，出现运力与运量之间短暂的、不断循环的、难以避免的矛盾。据重庆部分区县调查表明，农村客运市场运力与运量之间矛盾突出，平时运量只有运力的三分之一，农民赶集、学生放假时，运量是运力的2.3倍。2004年重庆石柱县“9.25”翻车事故，就是因为学生放假，导致出事的9座客车装了53人。

　　表现之二，假冒伪劣产品危害安全与健康。安全装备质量差已直接危害人的生命安全。黑龙江七台河“11.27”煤尘爆炸事故发生后，据生还人员介绍，井下的自救器打不开、不供氧。目前，全国有50多万个厂矿存在职业危害，接触毒物、粉尘和噪声等职业病危害的人员高达2500万人以上，尘肺病累计死亡14万人，现有尘肺病患者44万人。由于全国各地均没有专营劳保市场，劳保产品经营分散，不利企业采购，也给假冒伪劣产品以可乘之机。由于职业危害是隐性、渐进的“软杀手”，没有伤亡事故明显、直接，因此不为大家重视。

　　（七）政令不畅——政策法令“空转”

　　表现之一，上级措施停留在口头上。“严格不起来，落实不下去”是对当前安全生产问题现象的高度概括。众多重特大事故的发生，不断证明了一些地方和企业，使政策法令“空转”，责任制得不到认真贯彻落实，对党和国家安全生产政策法令置若罔闻。正如温家宝总理所指出的“主要是我们已经制定的各项安全生产措施没有真正落实，很多还停留在逐级传达和口头上，潜在的安全隐患很多”，真是一针见血。黑龙江七台河发生“11.27”煤尘爆炸事故，该矿矿长和总工程师竟然不知道国务院《特别规定》和国办《紧急通知》当前两个煤矿安全的重要文件。

　　表现之二，腐败的“保护伞”在作怪。近几年，由于国家各项政策法令得不到认真贯彻，政令不畅，众多非法开采矿山和不具备基本安全条件企业频频发生重特大事故，这里面固然有相关地区和部门不作为问题，更有腐败的“保护伞”在作怪。如官员入股煤矿、入股运输车辆和建设领域收受贿赂等等。

　　（八）法制保障不完善——“依法治安”困难

　　目前，《安全生产法》、《安全生产许可证条例》等构成了一套比较完整的安全生产法律法规体系。但在具体实践中，法制保障还存在很多需要完善的方面。

　　表现之一，一些安全技术标准不完善。一些安全技术标准还存在不完善和需要修正的方面。例如，2004年重庆天原化工总厂“4.16”氯气泄漏爆炸事故，一个重要的技术原因就是工艺落后，容易导致氯气泄漏后与冷却系统盐水的铵混合，生成极不稳定并极易爆炸的三氯化氮，而相应的安全规程没有明确的禁止规定。再如，2005年重庆黔江“4.19”桥梁翻车事故，反映出相关技术标准规定的桥梁路缘石高度不够（规定为25厘米，重庆现按35厘米进行改造），不具有效的防护功能，易造成车辆出道后翻入桥下。

　　表现之二，市场准入的安全门槛相关规定不具体。过去，不重视安全准入条件，现在采用《安全生产许可证条例》进行补救，但也存在不完善的地方，市场准入的安全门槛不全面、要求不高。例如，一些小煤矿由于受规模限制，无能力按法律法规标准达到基本安全条件，但国家缺乏明确的生产规模准入规定。

　　表现之三，一些实践证明行之有效的措施未及时上升为法规规定。例如，一些地方采取了对发生重特大事故煤矿收回采矿权的安全淘汰机制、对非法和违法生产煤矿死亡1人罚款100万元等加大企业业主安全意识的举措；对高危行业强制推行责任保险，以化解事故风险，加大保险业防损防灾投入，实现安全生产与保险业良性互动的举措；对道路危险路段安装防撞护栏的“生命工程”和开设学生专车等道路安全举措；加强建设项目安全“三同时”审查，严格安全源头管理的举措；参照环评作法，拓展安全评价范围，提高安全风险识别、风险管理的科技含量的举措；对危险化学品行业推行HAN阻隔防爆和BF系列无火花快速堵漏等先进实用技术，提高危化企业本质安全水平的举措等等。

　　（九）监管体制机制不顺——安全监管乏力的根本问题

　　表现之一，行业管理弱化。在我国目前工业化初期的一个较长阶段，政府不直管企业，但不能不管行业。由于政府职能调整，在安全生产方面，普遍存在行业管理弱化，大量的企业已没有明确对口的主管部门，使安全监管责任难以落到实处，存在很多薄弱环节。一些地方煤炭行业主管部门的安全管理大不如前，好的安全管理传统在丢失。

　　表现之二，基层监管薄弱。据重庆的相关统计，70%以上的事故发生在县乡这一层面，80%以上的煤矿事故发生在乡镇小矿。一些地方县乡安监机构不健全，监管力量普遍不足，致使安全监管失控。同时，由于乡镇这一级没有执法权，但又承担安全监管责任，责权不统一，一线监管难以到位和保证有效的监管。

　　表现之三，多头管理协调难。安全生产和管理涉及的部门众多，条块机构重叠，职能交叉。煤矿安全监察由国家垂直管理，安全监管又由地方政府分级负责，涉及安监、煤监、煤管等职能部门。目前，职责不明、多头管理、政出多门、力量分散的现状，只有靠联合执法来统筹。

　　表现之四，缺乏科学的评价考核机制。由于安监部门是一个新的政府行政体系，安全生产目标控制和考核体系无经验可循。在全国层面上，行业和地域差异大，也没有一个科学的安全生产控制指标体系和考核体系，缺乏奖惩激励机制。

　　二、探索长治久安的长效机制

　　针对上述问题，结合重庆近两年已实施的一些作法，提出以下对策思路。

　　（一）把保证安全作为获利前提

　　其一，建立约束机制。采用法律、经济手段，建立安全是生产的基本前提约束机制。运用国际贸易对不具备劳动保护条件下生产出的产品，加收惩罚性关税的作法，制定相应处罚规则，使违规企业付出更高的代价，强制引导企业业主在保证安全的前提下获利。

　　其二，强制用工登记。按《劳动法》规定，全国统一行动，由劳动社保部门对煤矿及其他高危小企业强制实行用工登记，签订合法的劳动用工合同，禁止私招乱雇，防止人员无序流动。同时，在用工中严把特种行业人员素质审查关，在劳动合同中明确双方安全权利及义务。

　　（二）营造浓厚安全文化氛围

　　其一，强化宣传教育。建立安监部门、行业部门、新闻媒体、文化单位安全宣传教育体系，扶持、引导和发展安全文化产业，鼓励和支持编制出版安全科普读物和音像制品，把普及安全知识教育纳入大、中、小学校教育大纲，开设安全课程。面向全社会开展多层次、形式多样的宣传教育活动，促进安全宣传进企业、进机关、进学校、进社区、进农户。

　　其二，强化农民工培训。农民工已成为我国经济建设的主力军，队伍将日益庞大。在相当长的时期内，我国安全生产将面临农民安全技术差的突出问题。国家应进行专项研究，制定中长期规划，完善农民工安全技术培训机制，建立强制培训制度。

　　（三）实施科学的安全发展

　　其一，坚持安全发展指导原则。把安全生产摆在更加突出的位置，牢固树立安全发展的观念，一切服从和服务于安全，经济发展要在安全的前提下，能快则快，尽量快。

　　其二，做好安全发展规划。按照《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》要求，做好各级的安全发展规划，制定安全发展的政策措施及重大保障工程项目。

　　（四）夯实安全保障硬件基础

　　其一，制定提升安全保障能力政策措施。从法律和政策层面上，制定提升高危行业安全保障能力强制措施和扶持政策，扶持重点煤矿治理重大事故隐患，帮助城区化工企业“关停、治理、搬迁、转产、限产”等措施的落实，支持县乡重点道路危险路段的整治，切实提高防范重特大事故的抗灾能力。

　　其二，切实加大安全生产投入。提升安全保障能力，核心是投入问题。国家应制定财政、金融、税收等有利于安全生产的经济政策，完善安全生产投入机制，拓宽投入渠道，形成以企业投入为主、政府投入引导、金融和保险参与的多元化投融资体系，引导社会资金投入安全生产。各级政府应对安全生产实行“两张票”，一张安全事故否决票，一张安全投入优先票。对安全生产投入实行优先倾斜政策，每年从财政预算中安排一定资金，加上保险防损防灾投入，建立各级政府安全生产基金。同时，尽快完善企业安全费用提取制度。目前，重庆等省市开展的安全生产与保险业良性互动试点，在实施工伤保险的同时，大力推进责任保险，不仅能更有效化解事故风险，而且可加大安全生产投入。国外保险业防损防灾投入占保费收入15%左右。2005年，我国商业保险保费近5000亿元，工伤社会保险保费近2500亿元，合计7500亿元，若提5—10%防损防灾费用投入安全生产，每年有375亿元—750亿元。

　　其三，加强事故灾难应对能力。争取国家政策扶持和资金投入，尽快建立国家、区域、省、市、县等安全生产应急救援指挥中心，逐步形成覆盖全国、组织有序、反应灵敏、运转高效的安全生产应急救援体系。同时加快有关行业或领域应急救援体系建设，整合现有资源，提升专业救援队伍应急救援能力。

　　其四，大张旗鼓营造舆论支持氛围。依靠社会舆论推动安全基础硬件设施的改善。在煤矿方面，要从我国能源安全严峻形势的高度，宣传保证煤矿健康发展的重要性。能源危机已成为世界难题，美国围绕石油，不惜用战争推行其保能源的中东政策。中国能源安全已提到战略高度。煤矿和矿工为支撑共和国的经济发展已贡献几十年，现已不堪负重。保煤炭供应、保能源安全，必先保煤矿生存和矿工生命。

　　（五）依靠科技进步

　　其一，加强安全科技研究和应用。将矿山、化工、重大危险源、重大事故调查分析等重大安全科技研究纳入国家科技规划内容，尽快取得突破性进展。制定政策措施，完善投入机制，开展科技示范，及时推广成熟、先进、适用的安全技术。

　　其二，建立强有力的技术支撑体系。出台相关政策措施，在“十一五”期间，应基本完成国家和省级层面及有条件市县的安全生产技术支撑体系建设。支撑体系要突出重点，分轻重缓急。尽快完善各级安全培训基地网络建设。各省级安监部门要加快培育安全文化建设的中坚力量，争取政府支持，采用联合其他科研、教学机构方式，组建安全工程学院，立足工程技术，突出安全工程，集学历教育、短期培训、科研开发和中介服务为一体，加大安全生产高层次专业人才培养和储备。省级安监部门应依托和联合现有检测检验资源，组建综合的安全生产检测检验机构。

　　（六）完善市场安全运作体制机制

　　其一，完善客运市场体制机制。推行“经营公司化，调度科学化”，参照国外通行作法，逐步取缔客车单车挂靠经营，组建区域性客运大型企业。加大农村客运市场整治力度，优化运力结构，确保运力有效调配，采取开设赶集班车、学生专车和学校错时放假等具体而有效的措施，妥善解决农村客运高峰和学校放假期间运力和运量的矛盾。

　　其二，建立安全标志产品和劳保用品专营市场。按照“政府部门引导，市场规则运作；大型企业牵头，产销单位参与；保证产品质量，打击假冒伪劣；提供优质服务，集中监督管理；维护行业利益，促进健康发展”的思路，每个省市应探索建立安全标志产品和劳动保护用品专营市场，从规范市场角度入手，确保安全装备质量。同时，探索建立不合格安全产品强制召回制度。

　　（七）严格政令执行纪律

　　其一，严厉追究不作为行为。建立“谁主管谁负责”、“分级负责，属地管理”和“一岗双责”的安全生产责任制和政府部门行政首长问责制，加大事故处罚力度，严厉追究安全生产不作为行为。

　　其二，打击腐败行为。安全生产领域的腐败行为无疑是“谋财害命”，腐败不除，各项安全生产的政策法令将大打折扣。国家应建立严格的惩戒机制，形成制度化、常态化。

　　（八）提升法制保障能力

　　其一，完善安全技术标准和规定。及时修订不能有效保证安全的相关安全技术标准；规范和提高市场准入安全门槛，制定高危行业和高风险领域企业规模的准入标准，鼓励通过股份制方式进行联合、兼并，组大做强高危企业，增强抗风险能力。

　　其二，完善安全生产法律体系。将企业资质安全淘汰机制、加大事故处罚力度、安全生产与保险业良性互动、道路“生命工程”和学生专车、建设项目安全“三同时”审查、拓展安全评价范围、实施HAN阻隔防爆等先进实用技术，以及加大企业和政府安全投入的具体规定及标准、加大企业主体责任的具体规定等，及时上升为规章、法规甚至法律的规定。针对一些企业老板为了自身私利，强制职工在十分危险场所冒险作业导致事故的行为，参照国外的相关法律规定，探索严厉惩罚导致事故的故意行为的刑事处罚规定，按故意杀人定罪，打击“草菅人命”，以震慑极端恶劣的安全生产违法行为。

　　（九）强化监管能力

　　其一，强化行业安全管理责任。按照十六届五中全会提出“安全第一，预防为主，综合治理”的方针和“谁主管谁负责”原则，进一步强化公安、交通、煤炭、建设、质监、旅游、国土、水利、农机、林业、电力、军工、国资、经贸、商贸、教育等负有专项安全生产管理职责部门的安全管理责任，构建综合治理的齐抓共管格局。

　　其二，加强基层安全监管。抓基层、打基础、强监管已成为当务之急，“基础不牢地动山摇”。完善县乡安全监管体系，组建省、市、县级安全生产监察执法机构。赋予乡镇安监机构执法权，加强一线安全监管执法力度。推行基层社区、村社安全生产工作划片包干的“网络化”管理，构建横向到边，纵向到底的安全监管体系。同时，完善企业安全生产保障机制，落实企业安全生产责任制度、安全生产许可证制度、安全投入及安全费用提取制度、安全“三同时”制度、安全管理人员和特种作业人员持证上岗制度、安全生产台账及生产环节、各岗位安全质量制度、职业安全健康管理体系及劳动防护用品使用制度、风险识别及安全评价评估制度、风险保证金及工伤社会保险、责任保险制度和从业资质安全淘汰机制等保障措施。

　　其三，理顺安全监管体制。在明确各级安监部门履行综合监督、组织协调、依法查处职责的前提下，确立安监部门在安全生产领域总指挥、总牵头、总协调、总裁判地位。深入探索现行煤矿安全管理体制的利弊，理顺和统一煤矿安全监管体制。根据部分省市安监与煤监合署办公的运行经验，以及国家安监总局管理国家煤监局的科学体制，建议省级煤监机构由省级安监部门管理，现有的煤监分局改组为区域安全生产执法机构，仍以煤矿安全监察为主，同时对所辖区域其他安全生产实施国家安全监察。同时，赋予市、县级安监部门煤矿安全监管职责。煤炭行业管理部门仍然履行煤矿安全管理职责。这样，不仅能彻底理顺煤矿安全监管体制，也强化了各级安监部门综合安全监管能力。

　　其四，建立科学的考评体系。安全生产工作不仅要加大责任，而且要建立量化、严格的科学考评体系，以充分调动各级的积极性，促进各项工作落到实处。国家应组织相应课题研究，尽快制定安全生产控制指标体系及考核制度。

　　三、安全生产发展趋势展望

　　安全生产作为保护和发展生产力、促进社会和经济持续健康发展的基本前提，是社会文明与进步的重要标志。党和政府历来高度重视安全生产事业，确立了“安全第一，预防为主，综合治理”方针。《安全生产法》的颁布实施，使安全生产工作步入了法制轨道。党的十六届五中全会明确提出了“安全发展”指导原则，安全生产已成为以人为本、构建和谐社会和科学发展观的重要内容，安全生产的全局性、社会性、长期性、规律性和科学性进一步彰显，为进一步加强安全生产工作提供了坚实的思想基础和强大精神动力。

　　目前，党中央、国务院和各级地方党委、政府把安全生产工作摆在了更加重要的位置，老百姓强烈企盼安居乐业的环境，严峻的安全生产形势已成为社会关注的焦点，快速增长的经济态势对安全生产提出了更高的要求，严厉的安全责任追究对各级责任人员带来了压力和动力。这些因素都将促使安全生产形势向好的方向发展，这一趋势顺应了时代潮流，具有明显的不可逆转性。

　　但是，我国目前处于经济和社会的转型期和安全事故的易发期，生产力水平低下，安全生产基础薄弱，安全生产支撑与保障体系尚未形成，一系列安全生产深层次问题需要较长时间消化，安全生产工作面临的挑战是严峻的，任务非常艰巨。

　　西方国家在工业化初期普遍经历了安全事故易发期，而我国的基本政治制度和经济制度与其有着根本不同。通过发挥社会主义制度的优越性和执政党的作用，运用法律、经济、行政和思想教育手段，加上现代高科技和我们多年来积累的丰富经验及积蓄的强劲动力，只要认识明确，思路对头，措施有力，真抓实干，就一定能够在经济持续快速发展的同时，遏制事故多发势头，为构建社会主义和谐社会营造安全稳定的良好环境。

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