也谈安全生产“属地管理”
随着国家对安全生产事故行政责任追究力度加大，一些行政部门对行政责任主体的说法层出不穷：谁主管谁负责，谁受益谁负责，上级发证下级监管，上级批准当地管理……从不同的角度提出多种版本，似乎各有理由和依据，核心内容是责任不在我这儿。在这样的情况下“属地管理”自然就被上级和本级行政部门认同，因为还可以继续往下“属地”。如此这般，安全生产“属地管理”就经常出现在报章文件，似乎成了划分安全生产行政责任的一种规则。然而，再深究之，“属地管理”如果没有划清“条”与“块”的责任界线以及与之配套的措施和手段，安全生产的“属地管理”只能作为上级相关部门推脱责任的托词。
根据我国现行行政体制和安全生产监督管理工作特点，“属地管理”应该说是一种可取的管理方式和确定工作责任的依据之一。比如安全生产公共设施的配套、应急救援资源的整合和调度、周边环境的安全管理等等，由当地“属地管理”有着地域空间上的优势，这是无可非议的。但是，安全生产监督管理工作是一项系统工程，需要多个层面的立体管理，需要各个环节的协调监督，并不是一个“属地管理”就解决问题了。
目前，省、部属企业安全生产“属地管理”，大型建设施工项目安全生产“属地管理”，管道码头等安全设施“属地管理”等等。但是，有的省、部属企业的总部在北京、分公司在广东、办事处在上海，当地只有几十万立方米的危险化学品储罐；有的大型建设施工项目的安全生产设施会审、施工承包单位的审查、局部安全设施的变更等工作均由上级单位或主管部门审定把关，当地政府部门连门都进不去；有的管道码头设施的产权单位在上海、经营单位在南京、当地只有承租单位或留守人员。凡此种种，叫当地政府部门怎么监管、怎么“属地”？一旦发生安全生产事故就以所谓的“属地管理”原则追究当地政府或部门的责任，显然有失公平。
针对上述情况，笔者认为安全生产“属地管理”的原则应该坚持，但有三方面的配套措施必须尽快出台。一是“条”与“块”之间要有一个明确的责任划分，“属地管理”属于“块”的范畴，那么主管部门、行业部门应承担什么责任？是否可以这样划分：主管部门、行业部门承担安全生产“日常管理责任”，当地政府安全生产监督管理部门承担“监督责任”。二是要对不同的企业进行分级分类。即什么样的企业、什么样的工程、什么样的设施“属地”到哪一级，不要除总部（总公司）一幢办公大楼以外的所有分公司、子公司及其所属单位统统往下“属地”，结果哪一级都是“二传手”，反而造成责任不明。三是要把相应的监管手段适当下放。比如安全设施“三同时”的审查监督、承包承租单位的资质审查、安全生产制度落实等情况督查考核等等的权限和手段可以下放给当地有关部门和安全生产监督管理部门，使责任和手段基本配套。只有这样，才能上下一致、左右协调地开展安全生产监督管理工作，形成科学的责任体系，真正发挥安全生产“属地管理”应有的功效。
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