创新思维方式 抓好安全监管

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　　抓好安全生产监管是深入贯彻落实科学发展观，促进经济社会又好又快安全发展的必然选择。面对当前特定历史条件下的安全生产工作，各级安监部门要善于从高度、角度、力度上创新思维方式，不断开创安全生产监管工作新局面。

　　一、着眼高度，拓宽视野，客观审视当前安全监管的困境

　　我国正处于工业化发展加速期，也是安全事故易发期。面对繁重的安全监管任务，唯有高瞻远瞩，冷静审视纷繁复杂的困惑，才能拓宽视野，不断改进监管工作。当前，在安全监管上主要面临四大困境：

　　（一）体制不顺，使安监工作面临“头重脚轻，上热下凉”的困境。一是机构设置头重脚轻，脚不硬。目前，安全监管机构设置呈现明显的“倒金字塔”型，重心在上面，薄弱在下面。面对大量企业位于基层的实际，出现了“看得到的管不了（乡镇无机构）、管得了的看不到（上级安监局）”的尴尬局面。二是安监工作基础薄弱，力不足。政策资源上面讲得多，实际扶持少。安监干部待遇差，没有岗位津贴和保险。执法装备配备严重不足，“眼睛看、耳朵听、鼻子闻、用手摸、尺子量”的检查方式普遍存在。三是安全生产上热下凉，气不顺。表现为越往上层越重视安全生产，越往基层越难于开展安全监管。出了事故，上级习惯用“属地管理原则”拿下级安监部门“结账”。一些地方客观存在“上面真着急，中间干扯皮，企业闹矶矶，员工命不惜”、“内方外圆气不顺，企业赚钱，中介发财，政府埋单，安监受过”的局面。

　　（二）定位不准，使安监工作面临“综又不综、专又不专”的困境。按照现行机制，安监部门既是裁判员，又是运动员，既是管理者，又是执法者，这种双重身份使角色难以把握，易引发越位、错位、缺位问题。一是职能交叉难理顺，呈现张冠李戴现象。安全监管体系涉及多个部门分工负责，经常出现职能交叉，利益面前处处争，责任面前纷纷推的现象。如采空区治理由国土部门负责，而采空区引发的塌方事故，往往由安监部门“买单”。二是监督管理难开展，呈现孤军奋战现象。从综合监管看，具体职责和权限范围不明，缺乏强力手段，往往“说话不灵”。而借助安办这个机构加强监管，又容易陷入“无所不为，无所不包”的境地。从专业监管看，责权不对等，工矿企业的发证权、审批权在省级，市级无法从源头上进行遏制，却要承担事故监管不力的责任。三是管罚不分难提高，呈现宁左忽右现象。有的地方安监局监管就是处罚，盯着部门经济效益，扮演了“管罚不分”的尴尬角色。

　　（三）环境不忧，使安监工作面临“风口浪尖、如履薄冰”的困境。一是理念不正确。有的政府领导缺乏科学的安全立场和态度，安全工作“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。有的认为严格监管会关停一批企业，“破坏”招商引资环境，进而干预安监执法。二是考核不科学。当前安全生产目标考核中，国家、省逐级下达事故死亡绝对数考核项，逐年减少死亡控制人数，超过控制指标就要实施“一票否决”，于是有的地方不得不瞒报事故。三是社会不理解。当前社会舆论不利于安监工作，反面深挖的多，正面报道的少，批评问责的多，理解鼓励的少。发生一个事故，社会呛声一片、不明舆论一堆、领导批示一扎，安监干部普遍感到精神压力大，政治风险高，工作难安心。

　　（四）制度不适，使安监工作面临“左右为难，作茧自缚”的困境。一是存在法律法规之间相互冲突的现象。一些法律法规衔接不好，如工伤事故调查由安监部门承担，工伤认定和仲裁却由劳动保障部门承担，事故调查结论在工伤认定中存在不认可的现象；《安全生产事故报告和调查处理条例》第3条和两高司法解释关于重大伤亡事故的规定也明显不一致。二是存在可操作性不强的现象。《安全生产法》规定了责令停产停业整顿等法定手段，但没有制定与之配套的实施办法。有的监管对象对整改指令置之不理，安监部门处理难。三是制度设计存在不合理的现象。在行政审批上，先门外后门内。安全生产许可证没有作为审批环节的前置条件，一些地方项目违规上马的现象履禁不止。在监督管理上，轻事前重事后。法规政策对事故处理的规定多，事前预防的规定少。在事故处理上，先赔偿后责任。国家至今没有出台事故死亡补偿金的标准，一些地方为了保稳定，往往是发生事故后一律按死者零责任的办法先行补偿，补偿金一般人均在20万元左右。

　　二、转换角度，打破定势，妥善处理安全监管上的三个关系

　　上述困境的存在，既有现行体制等因素依靠自身难以解决的结构性问题，又有受政策方面的研判能力等局限而产生的认识性问题，也有由于工作方法囿于常规而导致的能动性问题。对此，必须打破传统思维定势，妥善处理以下关系：

　　（一）妥善处理安监事业与区域经济同步发展的关系。现代安全经济学“三角形理论”认为，经济为两条边，安全是一条底边，也就是说经济发展没有安全保驾护航就构不成稳定的三角形。政府和企业将会处于事故的包围和纠缠之中，形成病态发展。经济发展需要安监工作前行护航，安监事业发展壮大也需要经济发展来保障。近几年，荆门市重视安全发展，经济发展较快，同时，市政府在机构设置、人员编制、经费投入等方面年年有倾斜，促使市安监局得到了大力发展，多次被评选为全国、全省安监系统先进单位。因此只有认清安监事业和经济发展之间相互依存同步发展的辩证关系，服从服务于经济建设大局，安监事业才会同步发展壮大。

　　（二）妥善处理综合监管和各负其责相得益彰的关系。安全生产综合监管表现为对行业监管工作的监督、指导、协调等形式，而不应当是对各个行业生产经营活动安全监管的具体介入。必须准确界定综合监管和行业部门管理之间的工作职能，分清综合监管和行业管理部门的管理范畴，理顺责任机制。安监部门在履行综合监管职能上，要充分依托安办这个平台，多抓责任分解和责任制落实，少管行业监管的具体活动事务；多抓主管部门监管工作开展情况的督查，少管行业单位安全现状情况的检查；多抓需协调多部门综合解决的“大”事，少管应由行业立足自身解决的“小”事，自觉把综合监管定位在宏观管理为主、微观监督为辅上，做到综合不缺位、监管不错位。

　　（三）妥善处理专业监管和优化服务兼容辩证的关系。服务经济建设是安全监管的题中之义。安监部门面对“责任田”，不能囿于监管，要通过事前告知，跟踪帮办，贴身服务，及时帮助企业解决源头困难，化解前置隐患。要清醒认识不监管就是渎职，不服务就是失职。安全问题上没有“绿灯服务”，为企业开安全“绿灯”，其结果就是拖经济发展的后腿。要做到项目初审早预警，告知投资者审慎决策，以减少不应有的损失；审批手续早办理，在第一时间告知投资者，明确要办理哪些手续，到什么部门以及怎么办理；安全监管早参与，强化“三同时”审查验收、督促行业标准的落实、完善安全生产责任及相关制度，提高专业监管的成效。

　　三、把握尺度，多措并举，推进安全监管工作实现新突破

　　抓好安全监管，促进安全发展，重在创新安全监管措施，将衡量成效的尺度变直，将推进落实的措施变硬，不断提高安全监管的执行力。针对当前实际，应重点突出四抓：

　　（一）重在坚持安全发展理念不动摇，使安全监管在真抓中突破。安全发展是实现经济社会又好又快发展的基础、前提和保障。“好”是发展的质量，没有安全的发展保证不了发展的质量；“快”是发展的速度，不能以牺牲人的生命为代价来换取发展速度。要始终把安全发展作为监管工作最大的政治、最硬的道理、最根本的任务，主动争取各级领导、部门、企业和社会的理解和支持，走出怕安全监管影响经济发展环境而不抓、怕得罪人而不抓、怕责任大而不抓的思想误区，以真抓实干的作风促进安全发展。

　　(二)重在落实监管原则不偏颇，使安全监管在力抓中突破。要落实责、权、利，保障各级安监部门对本行政区域内生产经营单位的有力监管。针对各级安监部门在职责上存在的工作重点不一样、工作要求有区别、能力需求有侧重的特点，在工作重点上，国家和省级应重在起草法规、研究政策、制定标准等部署层面，市县两级应重在执行法规、落实政策和检查执法等落实层面；在工作要求上，国家和省级应重在典型引路、以点促面，市县两级应重在各个击破、以点保面；在能力需求上，国家和省级应重在组织协调和分析决策能力，市县两级应重在技术管理和行政执法能力；在人才结构上，国家和省级应重在行政管理人才，市县两级应重在技术管理人才。

　　（三）重在创新监管监察方式不懈怠，使安全监管在善抓中突破。一是加强法制建设，规范执法。及时修订《安全生产法》等系列法律法规，出台相关的行政强制措施及其实施办法，增强安全生产执法的权威性、规范性。二是改革政策措施，促进执法。改进安全生产考核指标设计，建议以3人以上事故发生起数和死亡人数为重点考核指标。三是创新执法方式，全程执法。事前预防上，把好市场准入关；事中控制上，从严治乱、把好过程控制关；事后处置上，责任追究、把好市场退出关。此外，要明确监督的重点是对企业执行安全生产法律法规情况进行检查和督促，不是替代和包办企业具体的隐患检查行为；管理的重点是对企业安全生产工作实施政府层面上的行政管理措施，不是替代和包办企业具体的安全生产管理行为。

　　（四）重在夯实安全监管队伍不折腾，使安全监管在能抓中突破。在机构设置上，要做到“关口前移、重心下移”，硬性规定工业产值达到一定规模的基层乡镇建立安监站，解决基层无脚的桎梏。针对监管不分的现状，可尝试把安全监管执法从安监部门职能中剥离出来，在省以下建立一支独立的执法队伍，省市县分别成立垂管的执法队伍，提高执法效能。在优化业务上，要紧扣队伍素质建设、业务建设和作风建设“三大主题”，改变部分安全监管人员素质不高、业务不精、能力不强、作风不正的问题。在改善装备上，要构建重点突出、保障有力的工作保障机制，加大财政转移支付力度，在财政预算上足额保障安监工作经费，改变基层监管部门办公无场所、交通无车辆、检查无仪器、救援无装备的困境，确保工作无后顾之忧。

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