别让企业安全生产管理，陷入文牍主义的泥沼

政府对企业的安全监管，所监所管的，归根结底是其安全生产管理，或者说是其履行安全生产主体责任的情况。

遗憾的是，在实际的安全监管中，尤其是在推进安全生产标准化管理中，我们对企业安全生产管理“合规性”的监督检查常常陷入了形式主义、文牍主义的泥沼。表现在，看形式不看具体内容，看文本不看执行情况，只要企业有一本“安全生产规章制度汇编”，有各种各样的制度标题，那就了事。至于制度的内容是否从网上下载而千篇一律，制度是否得到有效执行，并不关心。

有些执法文书很草率，指出的问题很不具体，直接就说企业“未组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程”，“未保证本单位安全生产投入的有效实施”等等，要求整改。企业犯难得很！他们不知道到底缺了什么样的规章制度，不知道什么样的制度才是算合规的、完善的制度。最终的结果，企业往往是从网上下载，或者从同行那里抄袭各类规章制度，汇总成册应付检查，就算是完成了整改。

草率空洞的执法文书

对企业的安全生产管理，到底该如何执法监管呢？

01  什么是制度化管理

领导在会上宣布：“以后每周星期一上班后的半小时为例会时间，专门讨论安全工作，这要成为制度。”从此以后，员工周一上班后就自觉走进会议室开会，不再需要有会议通知，不需要有人专门召集。这就形成了一种会议制度。

所谓制度化管理，就是让大伙儿按照某种固定的程序、遵循固定的要求行事，一以贯之，成为惯例。与之相对的，是临场指挥型管理，员工的行为接受领导者的临时安排和指挥，可随时变化。项目化管理就是典型的临场指挥管理模式，被推崇为一种先进的管理手段。

制度化管理让企业的运作规范化、标准化，能降低管理成本，提高管理效能，但比较死板僵化。临场指挥型管理则让企业保持机动灵活，可随时应对可能发生的意外事件，可聚焦问题精准施策，但人为因素多，管理成本高，容易因领导者的个性、爱好导致管理上的偏差走样。

一般说来，大企业要降低管理成本，讲究制度化管理；小企业则希望保持一定的机动灵活，允许有较多的临场指挥型运作。但一个企业的管理，到底应采取多大程度的制度化，保持多大程度的灵活性，却并无一定之规。运用之妙，有赖主要负责人存乎一心。

02  制度的表现形式

有一次走访企业，发现企业有多套管理文件，环保的一套，消防一套，质量控制的一套，安全生产又一套。每一套管理文件单独汇总成册，构成独立体系，置于不同的场所，用于应付不同政府部门的检查。

这就好比一个国家有几套法律体系一样，太不可思议了！

问企业负责人为什么这么干，回答说：每个政府职能部门都要求要有独立的一套文件体系，否则就说企业未履行法定职责，被逼无奈只能这么干。他特别指出，为了安全生产标准化评级，企业必须有一套完整、独立的安全管理体系文件，安全生产资料要单独汇总存档，否则就达不了标。

专门的一套制度文本

其实，“安全生产规章制度”本质上就是企业自己定下的安全管理规矩。这些规矩一般说来要成文，但成的是什么样的文，却并无一定之规。

它可以表现为企业的标准文件，可以表现为会议纪要，可以表现为任何有约束力的书面文本，当然也可以散落在各类其他的管理文件中。例如企业管理执行ISO-9000质量认证体系，而安全生产的有关规定就散落在各种体系文件中予以体现，那是无妨的。只要大家伙儿临事能找到规矩在哪里，并按规矩行事，而不是每每都要提请负责人临时决断，那就是制度化管理，就是“制度完善”。

甚至不成文的规矩也算是制度。毕竟，纸面上的规章制度无论装订得多漂亮，但不执行，或者无法执行，成为一纸空文，那不叫“制度完善”。相反，即使没有标准化的制度文件，但员工的行为遵循某种规矩，受规矩约束，不需要请示上级领导就知道自己该干什么，该怎么干，这却算得上是制度化。

一个企业只需要一套制度体系就足够了。这套体系可以涵盖消防、环境保护、清洁卫生、治安保障、生产安全、质量控制、财务管理等方方面面。任何职能部门的执法检查人员，都可以站在自己专业的角度去检查这套体系，检查企业的相关管理是否合法合规。

要求企业单独搞出一个安全生产管理制度体系，这很荒唐！

03 需要制度化管理的事项

政府原则上并不关心企业制定了哪些安全生产规章制度，哪些事项纳入了制度化管理。政府关心的是，企业依法依规正确履行了其法定的安全生产管理职责。

所以，企业的安全生产是否要制度化管理，哪些事项该纳入制度化管理，这基本上由企业自主决定。若企业的主要负责人认为，他自己拿捏得住，能够不折不扣地履行好法定的安全生产主体责任，保证企业的运行合法合规，那就不必制度化，不必制定相关的规章制度。

例如，企业依法应该对安全设备进行经常性维护保养。但企业很小，就一两台机器，而且主要负责人自己就是这方面的专家，他自己平时上点心就可以应付得来。那企业就不必对安全设备的维护保养实行制度化管理，当然也就不必制定安全设备维护保养规章制度。

再比如，企业依法有“保证本单位安全生产投入的有效实施”的职责。大的股份制企业有一套复杂的财务决策机制，可能就需要建立专门的安全投入保障制度。小企业花钱由老板一个人说了算，他该出的安全经费不抠门就行，那就不必建立安全投入保障制度了。

小微企业安全生产制度何必大而全？

当然，法定必须制度化管理的事项，企业还是要制度化。例如企业依法“应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度”，那么企业就要有可供稽考的“生产安全事故隐患排查治理制度”文本。

再如，按照《危险化学品安全管理条例》，使用危险化学品的企业应“建立、健全使用危险化学品的安全管理规章制度和安全操作规程”。若企业未建立该制度，可视为主要负责人未履行《安全生产法》要求的“组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程”职责。

还有些强制性的安全技术标准也有关于制度化管理的要求。例如《粉尘防爆安全规程》（GB15577-2018）规定，“企业应建立粉尘防爆相关安全管理制度和岗位安全操作规程”。这同样作为企业主要负责人的法定职责。

当然，即使是法定必须制度化的事项，制度的表现形式也可以由企业灵活掌握。例如将生产安全隐患排查和治安隐患排查两个方面的事项杂糅在一起，成为一个制度，这是可以的；生产安全隐患排查治理制度用会议纪要的形式颁布，那也是无妨的。执法人员只要看到，企业有关于如何进行生产安全事故隐患排查治理方面的规矩，并切实执行，那就行了。

04 效果好才是硬道理

评价一个管理体系的好坏，不能只看文本，看条文，而要看实际的执行效果。我的管理体系也许漏洞百出，日常管理也松散不严，但我用企业文化、用员工的自觉自律精神弥补了这些缺陷，管理的实际效果能满足法律法规的要求，那就是好的管理。

我没有建立劳动防护用品管理制度，或者所制定的制度文本虚而不实，可操作性极差，实际执行中也没有留下任何过程痕迹。但执法人员检查中发现，企业的员工都按照规定正确佩戴、使用了手套、口罩、护目镜等该有的防护用品，那我的管理就是成功的，就是合规的，就无可挑剔。

但若执法检查中发现，企业有员工没有按规定佩戴劳动防护用品，那无论我制定的制度有多美妙，我都不能算是履行好了安全生产主体责任。这时候，就要查一查企业的安全管理情况了。是企业没有保障安全投入，没有为从业人员提供劳动防护用品吗？是企业没有履行安全生产教育培训职责，没有告知员工佩戴劳动防护用品吗？是企业没有履行安全隐患排查整治责任，没有经常性的安全检查，对员工长期不佩戴劳动防护用品的行为疏于监督吗？又或者，这只是员工一时的疏忽而已，并不涉及企业安全管理上的失职失责？针对不同的情况，就会有不同的证据搜集方法和法律措施手段。

可能会需要立案调查。执法人员要找证据，要询问企业管理人员和一线员工，了解企业平时是如何管理劳动保护用品的。有些事项，法律规定须要有过程留痕的，可以要求企业提供管理过程的痕迹，例如培训记录、安全隐患排查整治记录等。法律没有规定必须留痕的，则不能强制要求。

不能强制要求过程留痕

执法人员一般不必对企业安全生产管理合规性进行全面检查，更多的是以存在的问题为线索，进而检讨、追责企业安全管理中存在的问题。而所发现的问题线索，也作为企业安全管理不合规的证据。

当然，执法部门就是想要对企业的安全管理体系进行全面的检查，以确认其全面合规性，这也是可以的。但这样的检查绝非一朝一夕可以完成，需要较大量的执法力量投入。我认为，要对企业安全管理进行全面的“体检”，由专业服务机构开展规范的安全评价，是最好的办法。

无论如何，一两个执法人员随意翻一翻企业的安全管理资料，就断言企业“未组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程”，“未保证安全生产投入的有效实施”，“未督促检查本单位安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患”，这样的执法检查是草率而不负责任的。

05 寓监管于服务之中

没有规矩，不成方圆。一般说来，稍微有点规模的企业都愿意实行制度化管理，以确保安全生产主体责任得到全面落实而无遗漏，避免因领导者个人的无谓失误而导致在安全生产管理上不能“合规”，并因此承担安全生产法律责任。

对没有法定依据必须制度化管理的安全事项，政府虽不能强制，但可以帮助企业完善安全生产管理体系，帮助企业在安全管理上实现规范化，完善各类安全生产规章制度。例如，虽然没有法律规定，企业必须建立安全生产教育培训制度（有的地方性法规可能有这方面的强制要求，但其合理性令人质疑），但企业为了保证依法依规有效开展安全生产教育培训活动，实行一定程度的制度化管理是有益的。政府可对此予以指导，提出合理化建议。

新加坡的中小企业可以向政府提出申请，请求只付出少量费用，或者干脆免费，即享受政府的安全生产指导服务。政府接受申请后，经过审查同意，会派遣安全生产中介服务机构帮助提出申请的企业排查安全隐患，检讨安全管理漏洞，完善安全管理制度体系。

香港职业安全健康局曾推出“中小企业职业安全与健康促进方案”，旨在鼓励中小企业通过执行该方案提高安全管理水平，提高生产力和竞争力。

企业毕竟也有搞好安全生产的内在愿望，他们也不想发生事故，甚至比安全监管人员更不愿意发生事故。所以，我们不能只靠“抓铁有痕”，不能过分迷信“乱世用重典”，还是要多在服务上下点功夫。

优化营商环境 寓监管于服务之中

纸面的制度终究只是形式，安全监管更关注的是其制度的内容，是执行的情况。安全监管只看纸面的制度，而不关心制度的执行，不关心企业安全生产主体责任是否得到真正的落实，那是买珠还椟，舍本逐末。