论《道路交通安全法》的立法变化

　　摘要：通过分析《道路交通安全法》在废除民事诉讼的前置程序、快速处理交通事故的机制、交通事故认定书取代交通事故责任认定书、规定机动车实行第三者责任强制保险制度、设立道路交通事故社会救助基金、规范公安交通管理部门的执法行为、方便群众等方面的变化，阐述了《道路交通安全法》指导思想和立法宗旨的改变与进步。
　　
　　关键词：道路交通安全法立法宗旨 指导思想 变化
　　
　　《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称交通安全法)的颁布确立了我国未来交通安全管理的价值理念、主要制度和基本原则，是我国道路交通法制建设历程中的一座里程碑，标志着我国道路交通安全管理的法制化建设进入了一个崭新的阶段。为了全面掌握交通安全法的立法宗旨，深刻领会它的精神实质，有必要对交通安全法的立法变化进行深入的探讨，以达到准确理解、正确执行交通安全法的目的。
　　
　　1．废除民事诉讼的前置程序
　　
　　交通事故损害属于特殊的民事侵权行为，损害赔偿所形成的法律关系本质上属于民事法律关系。交通事故赔偿当事人因人身权、财产权受到损害，应享有直接向人民法院提起民事诉讼的权利。
　　
　　过去的《道路交通事故处理办法》规定公安机关的调解是提起民事诉讼的前置程序，这实际上是一种强制调解。这种强制调解存在以下弊端：第一，强制调解不符合民事诉讼法的基本原则。民事诉讼法规定：“当事人有权在法律规定的范围内行使自己的民事权利和诉讼权利”，“人民法院审理民事案件应当根据自愿和合法原则进行调解；调解不成的应当及时判决”。根据这些规定，无论是行政调解还是司法调解都应当尊重当事人的意愿，而在强制性调解的体制下，交通事故当事人必须应公安机关的召集而接受调解，其实质是剥夺了当事人直接寻求司法保护的权利和诉讼权。第二，在旧的强制调解体制下，尽管调解是必经程序，但公安机关的调解并不具有强制执行力，经调解未达成协议或者调解书生效后任何一方不履行的，当事人还可向人民法院提起民事诉讼。由于民事诉讼中的调解程序，就使得损害赔偿纠纷的解决存在两个调解程序，延长案件的处理期限；另一方面，影响了当事人进入民事诉讼的时机，当事人不能及时申请法院进行证据保全、财产保全和先予执行措施，造成取证难、举证难，如果当事人转移、隐匿财产，将使赔偿责任很难执行。因此，将公安机关的调解作为交通事故损害赔偿的前置程序是不合理的，也是没有效率的。
　　
　　《道路交通安全法》从制度上彻底改变了这种不合理也没有效率的体制，其第74条规定：“对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼……”。这不仅体现了调解在解决事故损害赔偿方面的自愿性和非强制性特点，同时也体现出《道路交通安全法》充分尊重当事人意愿、充分保障当事人诉讼权利的愿望。
　　
　　《道路交通安全法》废除提起民事诉讼的前置程序后，形成了三种交通事故损害赔偿的解决机制：一是当事人自行协商解决，二是请求公安机关交通管理部门调解；三是提起民事诉讼。这充分体现了尊重事故当事人意愿、保护私权利行使的指导思想，赋予了事故当事人更多的选择自由和选择权利，是一个很大的进步。
　　
　　2.快速处理交通事故的机制
　　
　　《道路交通安全法》第70条规定：“在道路上发生交通事故，未造成人身伤亡，当事人对事实及成因无争议的，可以即行撤离现场，恢复交通，自行协商处理损害赔偿事宜……”。
　　
　　这种允许当事人自行解决争议的机制，具有两方面的积极作用：第一，可以大大降低事故对道路通行能力的影响。交通事故造成拥堵，使道路通行的能力严重下降，影响了其他道路参与者的通行。有时道路交通事故本身造成的直接经济损失并不大，但其引起的拥堵却会造成极大的间接损失，而且这种简洁损失会远远超过直接损失。当事人自行解决争议的机制为避免这种现象的发生提供了可能；第二，它否定了以往道路交通事故当事人一概不能自行解决、只能听候公安机关交通管理部门处理的做法，为交通事故当事人自行协商解决事故提供了法律的支持和制度上的空间。
　　
　　在未造成人身伤亡的交通事故中，允许当事人撤离现场、自行协商解决损害赔偿事宜，是法律赋予事故当事人的一种权利和义务，尽管当事人有交通违法行为，撤离现场逃避了法律责任的追究，但这种损失和保障道路交通有序、畅通的巨大效益相比是微不足道的。这种机制的引入，不但可以大大降低事故对道路通行能力的影响，而且赋予了事故当事人进行“私了”的权利。这样立法宗旨的目的是为了尽可能减少交通事故，尤其是轻微交通事故因当事人的纠纷而给道路通行造成的影响。
　　
　　3.《交通事故认定书》取代《交通事故责任认定书》
　　
　　《道路交通安全法》第73条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据……”。这样在形式上《交通事故认定书》取代了《交通事故责任认定书》，在性质上，《交通事故认定书》是一种“证据”，而不再是一种法律文书。
　　
　　交通事故损害属于特殊的民事侵权行为，对于当事人损害赔偿责任的认定，是法院的职责。公安机关制作的《交通事故认定书》主要起一个事实认定、事故成因分析的作用，对法院而言，这个认定书具有证据的效力，而不是进行损害赔偿的当然依据。
　　
　　将《交通事故认定书》定性为证据具有如下优点：第一，减少纠纷和诉讼环节。过去的交通事故责任认定书是当事人受到处罚和承担赔偿责任的依据，也是公安机关和司法机关追究当事人行政责任和刑事责任的重要依据。当事人因责任认定与交警部门经常发生纠纷，从现象上看是不服交警对其责任的认定，而实质上是不服在责任认定基础上对其实施的处罚及赔偿处理，因为受到什么处罚、赔偿多少经济损失才是当事人关心的最终目的或核心问题。把《交通事故认定书》定位为“证据”以后，既然是一种证据，而不属于具体行政行为，因此《交通事故认定书》不能作为当事人提起行政诉讼的对象，避免了不服责任认定这类纠纷或诉讼的出现。第二，避免同一起事故存在两个互相矛盾且都具有法律效力的责任认定结果（交警部门的行政处理决定和人民法院的司法判决），有利于维护法制的统一。
　　
　　《交通事故认定书》取代《交通事故责任认定书》，反映出了交通事故处理观念、机制的转变和认识的提高，也使道路交通事故的处理更加淡化了行政色彩，更多体现出民事侵权责任的特点，与国际上处理交通事故的理念和机制更加接近。
　　
　　4．规定机动车实行第三者责任强制保险制度，并设立道路交通事故社会救助基金
　　
　　由于过去缺少国际上通行的机动车第三者责任强制保险的机制，致使交通事故的人身伤亡难以得到及时补偿。《道路交通安全法》首次用现代经济手段介入交通管理，规定了机动车实行第三者责任强制保险制度，用于支付交通事故受伤人员的抢救费用。尽管机动车第三者责任保险是一种法定的强制性责任保险，但是，并不是在所有的交通事故中，第三者责任保险制度都可以发挥作用。例如，如果肇事车辆逃逸，就会因为责任人无法确定而不能确定由哪个保险公司负责赔偿；再如，如果事故车辆尚未投保第三者责任险或者投保的责任险过期而未续保，也无法确定保险人；还有，如果抢救费用超过被保险人的投保责任限额，受害人的抢救费也难以保障。为了弥补第三者责任保险保障制度在此场合下出现的盲点和空白，又设立了道路交通事故社会救助基金制度，充分保障事故受伤人员得到及时的抢救。道路交通社会救助基金是为给符合法定条件的交通事故受伤人员的抢救费、丧葬费进行垫付的社会专项基金。
　　
　　将机动车第三者责任强制保险与机动车行车安全实绩挂钩，实行费率上下浮动，利用经济杠杆控制交通事故的发生。这种吸取先进国家经验、结合中国具体情况予以应用的做法，充分体现了《道路交通安全法》的现代思维模式。
　　
　　5.规范了公安交通管理部门的执法行为
　　
　　针对公安交通管理部门及交通警察的执法行为不规范，乱执法、滥执法等现象时有发生的问题。《道路交通安全法》要求交警依据法定职权和程序实施道路交通安全管理，严禁通过权力寻租的方式来谋取私利。第115条规定了给予行政处分的15条“高压线”。公安交通管理部门只要触犯其中一条“高压线”，对直接负责的主管人员和其他直接负责人员将依法给予相应的行政处分。
　　
　　6.方便群众的原则
　　
　　《道路交通安全法》要求交通管理部门在依法开展道路交通安全管理和执法工作中，简化手续，方便快捷，体现了方便群众的原则。
　　
　　在保障道路交通安全的前提下，从既管住重点又方便群众出发，《道路交通安全法》区别不同情况，分别规定了不同的管理措施，特别是在办理机动车登记、安全技术检验、驾驶证申领和审验、交通事故证据的提供、交通管理设施的设置、交通安全管理信息等服务性的交通管理和执法环节上，尽可能为交通参与人提供便利和方便。如机动车的安全技术检验应当根据机动车用途、载客载货数量、使用年限区别不同情况进行；简化了机动车登记、停驶、复驶和补领、换领牌证等手续，扩大了在暂住地办理机动车登记的范围，减少了群众往返路程；对遵守道路交通安全法律法规，在一年内无累积记分机动车驾驶人，可以延长机动车驾驶证的审验期等。

　　参考文献
　　
　　①中华人民共和国道路交通安全法
　　
　　②国务院法制办政法司.中华人民共和国道路交通安全法释义.北京：人民交通出版社，2003