应急管理“机制”辨析

　　一、应急管理机制的内涵和外延究竟是什么

　　如今，“应急管理机制”的出现频率很高，但什么是应急管理机制，如何建没应急管理机制，国家相关法律法规和政策文件只做了原则性和概括性的规定。2003年10月，党的十六届三中全会提出，要“要建立健全各种预警和应急机制”。2004年3月，温家宝总理在所作的政府工作报告中提出，要“加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力”。2006年1月，《国家突发公共事件总体应急预案》提出，“构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制”。之后，党的十六届四中、五中、六中全会，均提出要建立和完善应急管理机制。2007年10月党的十七大明确提出，要“完善突发事件应急管理机制。”2007年11月1日开始施行的《突发事件应对法》提山，“国家建立有效的社会动员机制”。

　　二、应急管理的机制与体制、体系不同

　　由于中国应急管理体系建设刚刚起步，实践经验和理论积累比较有限，同时受体制、文化和环境等因素的制约．国外的成果和经验很难直接应用于中国应急管理实践。因此，不管理论界还是实务部门，目前对“应急管理机制”、“应急管理体制”、“应急管理体系”等相关的基本概念和问题还存在模糊甚至分歧之处，致使在研究和实践中往往混为—谈，在很多场合被不予区分地互相替换地使用，给应急管理体系建设的理论研究和实务操作带来很大困难。

　　那么，应急管理机制的内涵和外延究竟是什么？应急管理的机制、体制、体系有什么区别和联系?如何完善政府应急管理机制?

　　在日常工作和生活中，“机制”有时也称“运行机制”、“工作机制”、“运作机制”。从词义来看，机制有多重含义，如机器的构造和工作原理，有机体的构造、功能和相互关系，泛指一个复杂的工作系统和某些自然现象的物理、化学规律等。按照《辞海》的解释，“机制”原指机器的构造和运作原理，借指事物的内在工作方式，包括有关组成部分的相互关系以及各种变化的相互联系。《现代汉语词典》认为，“机制”是指有机体的构造、功能和相互关系，泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式，如市场机制、竞争机制、用人机制等。机制运行规则都是人为设定的，具有强烈的社会性。显然，“机制”由有机体喻指一般事物，是一定的机体内各种构成要素之间的相互联系以及决定组织运转的调解方式、机理，重在事物内部各部分的机理即相互关系。从本质上说，机制指的是一种抽象的运作过程，它是一种看不见的作用过程，是实现系统目标的各要素在制度环境中相互作用和影响的有机活动过程．所看到的往往只是其作用的结果。从某种程度上说，机制就像一支“看不见的手”，它用其无形的力量对组织系统实现目标过程中各个环节进行协调，对各种要素进行有机组合和支配，随时对组织系统施加强大的影响，是整个组织系统目标过程得以运行的潜在动力。

　　三、实践中的工作机制有五个特点

　　简言之，机制是各种程序、关系构成的动作模式，是各种制度化、程序化的方法与措施。这些方法和措施是经过实践证明有效的，通过总结归纳上升到一定的理论高度，并有相应的规章制度保障的工作方式和方法。机制具有功能性的特征，侧重的是系统实际运作的功效发挥、行为性能或者绩效表现。机制的衡量标准土要是灵活性、效率性、顺畅性、协调性等。实践中的工作机制具有如下几个特点。

　　一是固化性。机制是经过实践检验证明有效的、较为固定的方法，对实践工作具有一定的规律性和指导意义，不因组织负责人的变动而随意变动。

　　二是规范性。机制要求所有相关人员遵守，具有一定的强制力和约束力，而不是个人做事的一种偏好或经验。

　　三是累积性。机制是在各种有效方式、方法的基础上总结和提炼得出的经验性成果，能够有效地指导和推动实践工作的开展。

　　四是综合性。机制一般是依靠多种方式、方法来起作用的。例如，建立起各种工作机制的同时，还应有相应的激励机制、动力机制和监督机制来保证工作的落实、推动、纠错、评价等。

　　五是发展性。机制是实践中各种有效经验与方法的总结与提炼，而经验性的东西总是有其局限性，因此，机制必须内含一种自我纠错、更新、完善的机制，随着实践的发展(尤其需要随着科技进步与管理水平的提高)而不断得到更新和完善。

　　据此，可把应急管理机制界定为：在突发事件事前、事发、事中、事后全过程中，采取的各种制度化、程序化的应急管理方法与措施。

　　四、应急管理机制相当于人机系统中的“软件”

　　从实质内涵来看，应急管理机制是一组以相关法律、法规和部门规章为基础的政府应急管理工作流程。从外在形式来看，应急管理机制体现了政府应急管理的各项具体职能。

　　从上作重点来看，应急管理机制侧重在突发事件的防范、处置和善后的整个过程中，相关部门和人员如何更好地组织和协调各方面的资源和能力，来更好地防范与处置突发事件。

　　从功能目标来看，应急管理机制建设通过在突发事件预防、处置到善后的全过程管理过程中，规范应急管理工作流程．完善相关工作制度，推动应急管理逐步走上规范化、系统化、科学化的轨道。

　　从相互关系来看，应急管理机制是以“一案三制”为核心的应急管理体系的强大动力和重要支撑，是应急预案、应急管理体制(侧重应急管理组织体系)和应急管理法制的具体化、动态化、规范化。具体化，指法律法规和应急预案的相关规定，最终要落实和细化为具体、翔实、规范的工作流程和制度规范；动态化，指各种静态的应急管理组织和法规，必须通过各种动态的机制才能运转起来，发挥积极的功能；规范化，指开发和优化工作流程和制度，用各种实现制度性规范来代替各种临时性行为，做到职责明确、流程优化、运转协调。如果把应急管理体制看成是人机系统中的“硬件”．则应急管理机制相当于人机系统中的“软件”。通过软件的作用，应急管理机制能让应急管理体制按照既定的工作流程正常运转起来，从而发挥体制应有的积极功效。

　　五、中国应急管理主要分为九大机制

　　结合中国特殊的国情、政情和中国应急管理的工作实际，可把中国应急管理机制主要分为如下九个大的机制：

　　一是预防与应急准备机制。通过预案编制管理、宣传教育、培训演练、应急能力利脆弱性评估等，做好各种基础性、常态性的管理工作，从更基础的层面提高应急管理水平。

　　二是监测预警机制。通过危险源监控、风险排查和重大隐患治理，尽早发现导致产生突发事件苗头的信息并及时预警，减少事件产生的概率及其可能造成的损失。

　　三是信息传递机制。按照信息先行的要求，建立统一的突发事件信息系统，有效整合现有的应急资源，拓宽信息报送渠道，规范信息传递方式，做好信息备份，实现上下左右互联互通和信息的及时交流。

　　四是应急决策与处置机制。通过信息搜集、专家咨询来制定与选择方案，实现科学果断、综合协调的应急决策和处置，以最小的代价有效处置突发事件。

　　五是信息发布与舆论引导机制。在第一时间主动、及时、准确地向公众发布警告以及有关突发事件和应急管理方面的信息，宣传避免、减轻危害的常识，提高主动引导和把握舆论的能力，增强信息透明度，把握舆论主动权。

　　六是社会动员机制。在日常和紧急情况下，动员社会力量进行自救、互救或参与政府应急管理行动，在应急处置过程中对民众善意疏导、正确激励、有序组织，提高全社会的安全意识和应急机能。

　　七是善后恢复与重建机制。积极稳妥地开展生产自救，做好善后处置工作，把损失降到最低，让受灾地区和民众尽快恢复正常的生产、生活和工作秩序，实现常态管理与非常态管理的有机转换。

　　八是调查评估机制。遵循公平、公开、公正的原则，引入第三方评估机制开展应急管理过程评估、灾后损失和需求评估等，以查找、发现工作中的问题和薄弱环节，提高防范和改进措施，不断完善应急管理工作。

　　九是应急保障机制。建立人、财、物等资源清单，明确资源的征用、调用、发放、跟踪等程序，规范管理应急资源在常态和非常态下的分类与分布、生产和储备、监控与储备预警、运输与配送等，实现对应急资源供给和需求的综合协调与配置。