灾害应急响应计划的基本要素

　　2003年7月由美国特拉华大学灾害研究中心、南加利福尼亚大学风险管理中心和梅约尔斯协会工业咨询服务及哈佛大学危机管理中心联合组织了3次“城市与公司应急响应计划与实施方案”咨询专家会议，参加会议的有联邦政府与州政府官员、城市与住房部主要专家、联邦保险机构、国土安全部FEMA专家、核安全管理委员会、NASA，主要地震与洪水城市、主要航空航天设施城市与单位以及从事航空航天设施基地、原子能电站设施研究单位、生命线设施管理单位及其科学家、技术专家、计划管理专家、危机管理专家、公司企业总裁等。会议的主要目的是总结威胁上述设施的自然灾害与恐怖事件造成的危害与教训，提出处理突发危机事件的应急计划与可行的方案（包括修订现有的方案，新提的政府的、城市的、企业的方案），为政府、城市和企业的应急管理升级做好基础准备。这次会议是前4次讨论会的继续，但不仅仅是研讨，而更重要的是新的反恐和经济好转形势下有必要强化管理、避免或减轻威胁——危险和提升危机——应急级别与水平，以保证国家、城市、工业、企业的安全程度。会议内容有：①政府部门主旨发言：涉及到新世纪新危机的形势、课题与行动计划、调用的力量与要达到的目的、资源与财政支持、为新发展作出的贡献；②危机事件监测与应急响应：涉及到的危机事件类型、应急响应级别与相应的计划及管理；③城市与企业的应急计划以及灾害减轻战略；④综合管理计划、行动方案及步骤，包括法律、机构及区域顾问委员会、各级政府部门安全与卫生计划、工商业应急管理手册指南、培训与宣传教育、个人准备等；⑤应急响应队及其组织程序及紧急状态下的行动。

　　1、突发事件孕育的形势在美国从杜鲁门总统开始，于1947年曾经制定在战争危机法案，其中在战前准备中就有应急响应计划部分。在1946年8月1日成立原子能委员会时，明确指出核设施事故应急处置方案及成立应急响应队的必要性。1947年7月26日建立美国军事委员会时，同时成立了美军事设施突发事故紧急救援队，此后不久曾接受了军用机场地震事件影响紧急支援任务。更早一些时在1940年6月27日，议会通过了美国国家紧急状态法，也在附件中提及总统宣布紧急状态时包括地震、洪水等重大自然灾害，并实行应急救援行动。1949年7月25日总统签署北大西洋公约组织公约时，也对欧洲发生自然灾害和政治经济社会突发事件时给予支援、救援作出了应急响应规定。到了1989年10月17日美国旧金山地震和1994年1月17日北岭地震时，时任总统布什和克林顿分别宣布全美处于紧急状态时，启动了地震应急响应计划，划拨了财政补助开支，开展旧金山和洛杉矶两大城市的应急救援。无论是自然灾害原因，还是人为原因造成的突发事件，任何国家和城市都应制定有效的应急响应计划。现代社会的权力机关、行政职能响应机构、工商企业、团体和私人组织所拥有的资产、财产全都集中在城市，人力资源分布在各机构组织，从事着生产与可持续发展工作，一旦出现突发事件，社会可能极度失稳。现代工业和技术的复杂性在于他们依赖着物理的、化学的和生物灾害与危险的新物质源的可持续发展。在高密度人口分布的、先进技术巨大作用的及高速生产的中心城市内，有危险性技术的可利用性的增加会威胁着个人、团体机构的安全性。在这种情况下，国家机构有责任制定计划让人们了解所面临的自然的与人为的灾害危险及易损性，提供给城市、工业、商业和个人应付突然出现的危险事件的行动计划和操作程序。在应急计划与响应、灾害与危险管理、职业安全与卫生管理、工业损失控制、环境安全与卫生管理、公司危险管理、个人与社区应急安置、紧急事件保险支持以及国家航空航天发射场地、原子能电站与电力系统、通讯与运输系统及指挥机构、军事设施的安全诸问题，给予应急培训、演练和信息传播的指导。作为国家级、州地方级、城市和工业级的应急计划与响应，应以法律为前导组织实施行动。应急响应计划会议提供了综合性的法律和具体实施的法规的条例。例如有国家消防法，资源保护和恢复重建法，综合应急响应、补偿与义务法，危险物质管理与运输法，化学过程安全法规，减轻地震灾害法，地震应急条例，地震灾害救助法，都提出了应急响应的要求。依照以上法律所进行的应急响应计划和活动都是政府一级的活动，所需人、财、物都要求纳入计划，有组织的展开。例如，政府的行政部门环境保护局、公共卫生服务局、联邦应急管理局、疾病控制中心、国家职业安全与卫生管理局、消防局、警察局、相关法律机构等。

　　2、危机事件监测与应急响应危急事件是指历史上或社会上突然发生的不平常事件，它们对社会历史进程产生巨大影响，并具有重大意义的事情。对这些危机事件的应急响应要付出物质代价、人员代价、重建代价、财政代价、后续代价、外交代价、机会代价、大灾难代价、不确定代价。现代危机管理论划分自然灾害产生的应急危机事件和人为的应急危机事件两大类，前者包括滑坡、地震、火灾、暴风、洪水、火山爆发等，后者包括暴乱、火灾、爆炸、生物灾害、电力等生命线破坏、恐怖活动、战争等。其中有些灾害是彼此相关的。对物理性和化学性灾害事件是可用技术手段进行监测的，建有诸如地震监测台网、洪水网站、火山监测网站等。用网站取得的各种参数对事件可能造成的人员伤亡、财产损失、社会经济影响进行预测、评估和提出减灾对策，并把这些资料汇集建成数据库资源，绘制灾害区域分布图，为经济发展提供基础资料。对生物灾害应弄清种群病原体、综合预防措施、病害控制计划以及非种群的病原体的处理对策。许多传染病如鼠疫、艾滋病、SARS、天花等都需要研制疫苗接种，才能达到控制，但要严加防范复发。地震的发生造成直接损失主要是由房屋的倒塌造成的，它所造成的间接损失则包括停工停产、供应中断和销售中断以及次生灾害引发的损失，如滑坡、泥石流、化学物品储罐泄漏、堤坝决口引发的水灾、房倒电源引发的火灾等。因此，在应急响应计划中对危险源及其造成的可能灾害要详细列出清单，不同情况有不同响应步骤，这对城市和企业是十分重要的。例如救援计划细目：危险源有：下水道、河流与洪水垃圾、洪水监测区（毒气及氧气指数变化，混合水、泳池和平静水的救助，地面水和地下水救助，冰水救助）、工业设施（危险物质、毒气辐射、限定空间的机械事故等）、悬崖、峡谷、沟底、山岭（坡上和坡下的援助）、农业设施（可能出现的灾害有垃圾爆炸、危险物质储存在限定空间中、机械事故、施肥污染等）、污水坑及各种储罐（毒气、氧气指数变异，机械事故，急救）、新建筑（有限空间内结构倒塌、机械事故、废墟中救助）、老旧建筑物（有限空间内结构倒塌）、油井喷涌与崩落（有限空间井喷事故，危险环境）、高层建筑（高角度救助、电梯事故救助、火灾）、地震、飓风、洪水（倒塌救助、灾害响应、摆脱困境）、换乘设施（渡口与输送机械事故、危险物质、毒气、有限空间内的救助）、运输（危险物质、毒气辐射、机械事故、脱轨等）。

　　3、城市与企业的减灾战略一些研究单位和政府智囊专家提出了许多现今可行和未来可行的减灾战略与具体战术方案。其中对地震等自然灾害和人为恐怖活动、破坏航空航天发射场地及核电站、通讯枢纽工程的可能性进行了特殊专题研究。美国专家对卡纳维拉尔角航天发射中心、科罗拉多斯普林斯的夏延山空中预警中心（北美防空中枢神经系统）及重要核电站，俄罗斯专家对哈萨克斯坦贝克努尔航天发射场、塔吉克斯坦太空监测系统，法国及欧洲专家对于南美法属圭亚纳库鲁航天发射场，日本专家对日本大崎（31°N）种子岛空间中心发射场，印度专家对印度博克朗核试验场与空间飞行器发射场地等都设有空间监测、预警网站和核设施微震仪监测网站（按国际核查物理化学、地震流体力学网站标准设置）。美国和俄罗斯部门用军用地理学和地震学技术对各种机器设施进行工程地震和结构设计的地震设防和抗震结构的总体设计，对运转期间地震灾害破坏可能性和恐怖活动致灾的形势进行防御准备和演练。他们对可能出现的危险和破坏采取中长期、全方位全手段的监测战略，进行主动的积极的防御，同时作好一切应急处理和减轻危害性的战略准备。对恐怖活动的应急准备计划也是全面预防预警和应急措施计划的，包括可能的恐怖武器，恐怖活动现场视为犯罪现场，威胁与危险触发的评估，应急动员与计划实施都有了事先评估、现场应急和后期安排，以减少损失和赢得时间。在这里可以看出行业专家对地震给予特别重视，因为突发的瞬时破坏造成的时间损失大于一切物质损失，通讯的中断致使发射是成是败，袭击的发动也难以预料，次生灾害可能更为严重，一切活动陷于混乱而无法控制，这可能是防震与应急中考虑的最重要问题（相关的战略计划和资料容后介绍）。至于美、俄、法、德、英、日、印的核电站、通讯枢纽的防震与应急计划将另文介绍。

　　4、综合管理计划一个国家的重大工程和特殊工程从开始就设计了全套的管理计划。成立各种职能机构，依据法律法规实施预定计划（修订、完善、更改、取消也有法可依）。综合管理的流程图规定了全部应急活动计划的要素及相应的管理程序：（1）应急计划的提出背景与范围，包括应急预防（预案）、应急状态出现时的准备和对应急状态的实际响应。（2）危害与危险性评估，危险性（Hazard）评估是识别潜在的损害和伤亡，危害性（risk）评估是特定个人和团体损害和伤亡的概率。危险性评估是实际危害性评估的必要第一步，但是实际危害性的评估也与确定的面临单个危险性的个人与团体可能受到的损害分析有关。（3）现场与远场管理，一个实际应急的现场，就是一个典型实际响应行动展开的地点。（4）政府机构、专家委员会及其职责职能，在预防、准备和响应阶段，应急响应计划必须规定政府机构行动路线和职责。（5）通讯、运输和掌握情报。（6）规定和支持，按规定准备工具设备和物资，充足耐用实用，分区分场储备。（7）医疗处置与搜救。（8）补救措施与总结评价。（9）应急全过程档案。