香港管理工作安全的背景资料
我想首先简单介绍一下香港的经济和社会背景资料，然后才详述香港的职业安全主任（以前称为工厂督察）如何执行职务。香港现时人口有680万，工作人口占340万。香港有完全开放的市场，奉行自由竞争，工商企业积极进取。香港是一个世界级城市，提供卓越的服务和通讯支援。不过，一如其他邻近的经济体系，我们仍然受到去年亚洲金融风暴余波的影响。今年，我们的经济预期有0.5%的轻微增长，现时失业率为6.3%，创历年最高记录，而就业不足率则为2.8%。虽然有裁员和薪金下调的压力，但在今年首季，家庭入息中位数仍维持在每月2323美元的水平，而举例来说，建造业工人的每日工资仍介乎155美元与65美元之间。
在未来五年，香港特区政府会继续进行巨额投资，以增加香港的基础设施。投资总额会超过320亿美元，投资项目包括发展铁路系统、进行大型公营房屋兴建计划、兴建崭新的数码港、科学园、以及扩充港口和货柜处理设施及其他运输网络系统。最近，香港特区政府更与美国狄士尼公司商谈在香港选址与兴建第五个狄士尼主题公园！由于这些大型发展计划，预计建造业工人的数目会由一九九八年十二月的72,253人增至二零零三年的115?000人。不过，整体来说，香港的经济正经历重大调整，而340万的工作人口亦正进行重新分配。传统的制造业和工业日渐式微，就业人数由一九九五年的534,000名工人下跌至一九九八年的391,000名工人，跌幅为27%。这主要是由于中国内地的土地、劳工及其他成本远较香港的为低，以致一直有大量厂商迁移到中国内地生产。相对来说，非工业界别则有大幅增长，特别是服务业及通讯业，就业人数在同一时期由2,100,000名工人增至2,364,000工人。
上述结构性的转变，对管理工作地点安全及健康的方法，以至负责人在新的职业安全及健康法例下的法律责任，都产生了重大影响。不过，这些转变亦为我们带来了新的挑战和契机，让我们可以采用一些创新的方法来处理工作地点的安全问题。以下将提出一些问题，与各位分享我们的一些经验及成功例子，以期抛砖引玉，让各地的执法当局得出良方妙策。
首先，让我们看看香港在职业安全方面的表现。根据香港雇佣法例的规定，各行各业的雇主都必须在24小时内把所有的工作地点发生的致命意外，以及在七天内把引致工人超过连续三天不能工作的其他意外，呈报劳工处。有了这个呈报意外的程度，我们便能够编制一般工伤事故的统计资料，找出意外的大概成因。根据政府统计处的记录，在一九九八年，工业界的意外发生率是每1,000名工人便有64.7人发生意外，而非工业界则有12.0人。如以实质数字计算，在一九九八年，香港共发生63,526宗与工作有关的伤亡个案，其中43,034宗是在雇用了香港28%工作人口的工业经营内发生的。
与大部分国家一样，香港某些行业的危险性是较高的。建造业的意外发生率一直是各行业之冠，更是不足为奇。在一九九八年，香港的工业意外约有465与建造业有关（建造业雇用约79,007名工人），30%与饮食业有关（饮食业雇用约176,000名工人），15%与制造业有关（制造业雇用约264,000名工人）。在一九九八年，每1,000名建造业工人中，便有248人受伤，包括56人伤重死亡，但与过往数年比较，情况已有所改善。举例来说，在一九九一年，建造业的意外发生率是每1,000名工人便有多达364人发生意外。
与各位一样，我们深信意外是可以避免发生的。不过，是什么因素使香港“意外频生”呢？
我们的问题
若干研究指出，意外发生率持续高企的常见原因，是安全意识不足、工作环境受到限制、没有致力在企业层面向机构全面推广安全讯息等。此外，其他因素还包括活动空间不足、迫使尽早或及时完工的沉重压力、竞争激烈的投标制度、所建的大多是高层建筑物和缺乏基本的安全训练等。
至于非工业界别方面，多年来的主要问题是缺乏法例的保障。在一九九五年，政府完成了一项有关工作地点安全情况的全面检讨，并在广泛证询公众的意见后，决定修改原有的规管制度。最重要的建议包括：
·扩大法例的保障范围至非工业界别的工人；
·规定从事危险行业的工人接受强制性安全训练；
·在指明行业推行安全管理制度；
·规定从事17种危险工序的工人须在入职前及其后定期进行身体检查；
·收紧规管在高空和密闭空间工作的制度；以及
·检讨注册安全主任及安全督导员计划等。
然而，由于目前的经济气候欠佳，大多数承建商和雇主都会更注意节约开支，部分承建商可能真的会削减他们推行安全措施的开支预算，又或在建造或生产程序上节省成本。这是我们要面对的一项挑战。
本港的法律架构
在香港，确保工人安全和健康的法律架构由两条法例定立，它们分别是《工厂及工业经营条例》（类似工厂法），以及在最近实施，并以目标为本的《职业安全及健康条例》。《职业安全及健康条例》的基本理据是，预防职业意外和职业病的主要责任，应由造成这些危害的人和在工作时面对危害的人共同承担，这个原则是无庸置疑的。在这两条法例中，我们已制定“一般责任条文”，订明不论何时，规管工作条件和环境的人都有保持工作地点安全和健康的法律和社会责任。
根据这个理念，我们在本年较早时候提交了一条新的修订法例，建议规定雇用若干工人的建筑地盘和其他行业的负责人必须实施安全管理制度，并定期进行安全审核或检讨，以监察安全管理制度的实施情况。我知道安全管理不论是作为一种管理危害的概念或制度，在不同的司法管辖区有不同的表达方式；在香港，我们选择立法规管的途径，因为我们认为事关重大，不可交由个别人士自行决定和处理。
目前，在香港的安全法例中，我们一方面订明规管方法，另一方面订定规管目的。不过，我们的长远目标，是摒弃立例规管的方式，希望能够做到自我规管，以符合国际趋势。
香港的执法能力
在一九九五年进行的工业安全检讨也提到本处工厂督察所面对的问题。这些问题有部分很可能是“普遍存在”的问题，例如人力资源稀少、专家支援不足、资讯科技支援不足、执法模式过时以及明显缺乏管理层和社会人士的支持，而最后一项是最令人担心的问题。该项检讨找出的其他缺点包括培训和关键才能发展不足、在工作表现管理方面缺乏统一标准、过于闭关自守等等。
为了解决这些问题，我们在一九九六年在劳工处这下设立了新的职业安全及健康部。该部由一位新任副处长掌管，他专门负责改变香港社会的安全“文化”，并把这种崭新的文化推广至其属下的专业工作人员之中。
在过去三年，我们已成功推行大部分检讨所作出的建议。在推广工作地点安全方面，内在环境和外在环境都发生了一百八十度的转变：我们在国际上的接触面更加广泛；我们向负责人提供的服务更加以客为本，我们的执法行动更加能对症下药和更加有力；我们的职员更加训练有素和得到更多的支援；而最重要的是，负责人开始领悟到，我们不会接受他们敷衍了事或只说而不做的态度。
在组织架构方面，新设的职业安全及健康部由477名职业安全人员和职业健康人员组成，包括七名首长级人员。目前，我们的职员数目如下：
见表
在总部的层面上，我们已进行职能化，设立发展、咨询、资讯、培训、支援服务及宣传各科，分别负责不同的工作，而在行动的层面上，外勤人员负责视察、调查意外及检控的工作。请看一看我们的服务表现指标：
见表
我们采取的方法
数字本身只反映部分情况。我们采用揉合了东方与西方管理措施的方法，以处理工作地点的安全与健康问题。强制的执法形式是赏罚并施方法中的“惩罚”部分。香港社会人士整体上仍认为，执法机关应继续检控违反安全法例的人士，如可能的话，甚至把他们关进牢狱里。我怀疑这处严惩心理有某方面是“东方”的传统，为了有效地执法，这亦是不应避免的。举例来说，去年我们就根据安全法例提出了超过2,500宗检控。另一方面，我们也警觉到这种严惩的执法形式并不是解决问题的最终办法，因为透过立法程序制裁违法者所需要的时间太长了。因此，我们也同时采用了西方的安全与健康管理哲学，推广自我规管及表扬最佳做法。
我们深信，企业透过重新建立本身的安全管理制度，便能制定切合其需要的预防方法。
缔造安全文化
除了鼓励自我规管之外，在一九九五年全面检讨中产生的一个主要课题是：稳固的伙伴关系对促进工作地点的安全和健康至为重要。这些都是我们的规管机制背后的基本概念。
由于我们采取大致上可称为“西方”的方针，我们的策略是预防而非治疗，是推广和教育而非主要检控。我们的政策目标是协助企业和负责人履行他们在法律、道德和社会上的责任，以减少工伤和职业病，这当然是知易行难。因此让我与各位分享我们缔造安全文化的一些计划。
（1）敦促改善通知书及暂时停工通知书
自一九九六年七月，劳工处的执法部门获授新的权力发出敦促改善通知书及暂时停工通知书，藉以在意外或病患发生前消除或尽量减少实际或潜在的危害，而非在事后才采取行动。这样做在某种程度上是给予负责人一个解决问题的机会。当危害除去后，我们不会作出检控，以示表扬良好的施工方法，说得确切一点，是表扬遵守法例的做法，亦是间接鼓励更大程度的自我规管。在一九九八年，我们除了作出直接检控之外，也发出了超过1,700份这类通知书。我们的经验显示，“停工”命令在迫使有关人士遵守法例方面非常奏效和有力，因为某个工序一旦停止，例如一台塔式起重机或物料吊重机停止运作，整个工地便可能陷于瘫痪，使承建商须支储巨额的银行贷款利息、迟完工的罚款，以及承受承判商要求复工的压力等。
（2）安全奖励
为了确保承建商不会因为投标价格低廉而舍弃地盘安全，香港特区政府率先推行“安全奖励计划”。根据这项计划，政府要求公共工程的承建商在标书内填报若干与安全有关的项目。这些项目是建工料清单的一部分，承建商只要执行指定的工作并表现令人满意，便可获发证明，并获支付有关项目的款项；但如果未能执行有关工作，便不会获支付款项。这些项目会按照最能吸引承建商承担工作的价格水平，预先标明价格。此外，我们也要求承建商按“独立安全稽核计划”接受稽核，作为合约的部分条件，以确保在合约中承诺的安全计划会依约落实，并达到一定的水平。承建商对这项计划深表欢迎，因为他们不用设法在合约中节省其他成本，从而提供安全训练、个人防护装备和其他临时保护设施。
（3）监管计划
政府作为最大的发展商，决心促使公共工程的承建商和私人发展商积极改善他们地盘的安全标准。目前，屋宇署规定所有承建商必须提交地盘安全计划，以及就如何由合资格人士执行安全计划的事宜提交建议，目的是确保工程和公众的安全，但这些规定支工人的安全也附带有一些正面的影响。当局是透过实地检查、警告和检控来进行规管。
（4）投标机会
对于任何在连续六个月内因为与安全有关的违法事项而被定罪五次或以上的承建商，或任何安全记录欠佳（包括地盘曾发生一次严重意外）的承建商，工务局会把他们从公共工程认可承建商名册上删除；暂时禁止他们投标或降低所有或任何一个他们有权投标的工程类别。这项措施是为了惩罚安全表现欠佳的承建商。此外，当局在评定承建商的整体表现时，约有20%的分数取决于安全表现，藉以表扬有良好安全表现的承建商。在甄选竞投公共工程的标书时，当局会考虑承建商的总分数。房屋委员会正落实这个构想，并会更进一步，以承建商的安全表现来评定他们是否符合投标的资格。这些措施大大改变了游戏规则：我们必须把讯息传播开去──如果你的安全记录欠佳，便休想投得工程！
（5）针对性的执法行动
自一九九八年年底起，我们便开始处理机构安全表现欠佳的问题。表现欠佳机构的职业伤亡个案，占香港全部职业伤亡个案的40%左右。我们根据对雇员补偿报告所作的分析，编写了意外伤亡数字高企的公司的安全简历，然后向有关的高层管理人员表达了我们的关注，并促请他们作出改善。我们会对不理会警告的公司，采取严厉的执法行动，针对有关公司辖下的所有商铺和地盘进行突击检查。这项新的“强硬”措施现已开始奏效。有关公司对这项措施的反应，也令我们感到非常鼓舞。
（6）职业安全约章
在一九九六年九月，我们推出了一项新的“职业安全约章计划”。这项计划相当成功，大概也是香港独有的。约章本身并非一份法律文件，但却是管理阶层和雇员一起订定的理想和使用宣言。约章清楚订明，雇主和雇员双方有需要确立有关工作安全和健康的信念和工作方法，同时，最重要的是双方须明白各自的这份约章下须履行义务，并在推行安全及健康活动时须分担责任。到目前为止，已有超过200间机构和主要公司签署约章，情况令人感到十分鼓舞。
（7）强制性训练
很多承建商及工会都将建造业庞大的意外伤亡人数归咎于工人受训不足。自一九九六年起，我们已开始推行“平安卡制度”，规定所有在地盘工作的工人必须接受全日的基本安全训练和通过考试，并要经常携带平安卡。我们会促使这项基本安全训练成为法律规定而须强制执行。事实上，立法会现正审议有关的条例草案，以及我们所提出的其他有关安全管理及审核的建议。此外，建造业训练局已制作一套备有文本和光碟版本的自学资料，以协助工程师和其他专业人士遵循新法例的规定，因为他们也同样须要在地盘携带平安卡。直至目前为止，有超过92, 000名建造业工人已接受训练，可见在新法例生效之前，一切已准备就绪。
（8）与课程结合
无容置疑，工作安全及健康的概念，最好是在每个人开始考虑自己的事业前途时灌输。即将毕业的学生应该有机会去认识与工作有关的危险及危害和预防意外的重要性。我们征得课程发展议会的同意，把工作地点的安全知识融入一般科目而不是工业科目的教材内，藉此灌输这方面的知识。我们也得到职业训练局、雇员再培训局及各主要大专院校的合作，把工作安全的课题纳入入门课程及正规课程内。我相信，很少司法管辖区有这样的政治意愿，以学童及大学生为教育对象，向他们灌输工作安全知识，而香港是其中的一个司法管辖区朝着这个特别的方向发展。
（9）奖励计划
为了推广更佳的地盘安全管理及提高工人的安全意识，我们在一九九七年会同职业安全健康局、本地一家电台、承建商协会及各工会合办“香港建造业安全奖励计划”。根据这项计划，在安全及健康方面有杰出表现的承建商、地盘管理人员及工人可得到表扬。由于这项计划得到大力推广，参与的地盘都非常积极促进工作安全及健康，尤以在评核的过程中为甚。今年我们将会再次举办这项计划。此外，我们现正为意外伤亡人数和意外率仅次于建造业的饮食业举办另一项同类的计划。
（10）直接邮寄刊物
为了使雇主和工人能知道职业安全及健康方而后是了新发展，包括最佳做法及成功事故，我们定期出版一份“职业安全及健康简讯”及两份特定行业（分别是建造业和饮食业）的通讯 。每名聘用超过五名雇员的香港雇主都会收到刊物，刊物会直接邮寄至其公司地址。由此可见我们的接触面已伸展至中小型机构。
（11）综合专业小组
去年，我们采取了多项策略性行动，以帮助企业和负责人促进职业安全及健康，其中一项较为重要的行动，是重整我们部分的视察方式，藉以视察一些须同时解决职业安全和职业健康问题的大型及结构繁杂的机构。我们的新策略是成立综合专业小组，这些小组由职业安全主任、职业环境卫生师、医生和护士，以及其他专业人士，如化学师及工程师组成，他们的工作是审核目标机构的安全管理制度。各个综合专业小组的人数、成员和视察周期各有不同，但基本上都是负责查核文件，与要员会谈和为员工进行身体检查。直至目前为止，我们已为44家公立医院和九间大学完成审核工作。这种“一站式”的服务深受负责人所欢迎。我们目前的计划是将这些小组纳入本处的常额编制之内，成为固定的组别，并由一名外勤行动主管管理。
（12）宣传
自一九九八年初起，我们已展开一连串宣传新的安全法例的活动，透过大从传媒、举办公开研讨会和展鉴会，以及派发海报和单张，加强宣传工作。宣传活动的其中一环是在大约250个方便的地点设置资讯站，使市民更容易取得我们的小册子，这些地点包括商场、公用事业的服务柜台、车站、医院和诊所；至今，我们已派发过600万份有关各项主题的小册子，本年稍后时间，我们更会推出安全形象标志，给安全讯息赋予鲜明的形象；并会推行有本地体坛名人参与的安全大使计划；以及推行外展试验计划；派遣接受过训练的义工接触本处视察计划通常不会涵盖的中小型机构。
新的工作重点
虽然我们的社会整体对严重的工业意外十分关注，但在企业和个人层面，我们对较难察觉，并会导致潜含有疾病或不健康情况的危害，警觉性却十分低；工人如长期暴露于这些危害中，疾病和不健康的情况便会一一浮现。今年，我们会更加着重宣传照明、通风、空气质素、人体功效学原理、办公室工作面对的潜在危险等问题，并进行有关的教育工作。去年，我们成功举办一项大型的听觉保护计划，送出2万对听觉保护器；并推行安全鞋资助计划，协助大约4万名建造业工人以优惠价换购安全鞋。
结语
在这篇演辞中，我向各位简述了香港所面对的问题、我们处理有关问题的方法和理念、表扬良好安全措施的方法，以及如何教育香港新一代工人，以提高他人的安全意识。本演辞的标题是协助企业，但背后的原则是，要维持竞争力，负责人必须重视工作地点的安全问题，否则便会在竞争中落伍。我们正迈向全球一体化的时代，相信商界中抱有相同见解的专业人士必定对香港的经验深感兴趣。我们乐意听取世界各地同业的意见，并进行交流。就让我们携手合作，迎接新千禧年所带来的种种挑战。
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