《生产安全事故报告和调查处理条例》的若干问题解释

    2007年6月1日，以国务院第493号令公布的《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）正式生效，这基本实现了生产安全事故报告和调查处理的法律化、制度化和规范化。但把《条例》应用于具体案例，是一个需要再解释、再认识的过程。

　　生产安全事故的概念、分级和统计

　　在《条例》确立“生产安全事故”这一基础概念之前，《企业职工伤亡事故报告和处理规定》曾使用过“工伤事故”的概念。这个演进过程反映了社会的进步和法制的完善。因为工伤事故把受害者局限于事故发生单位的职工，其他受害者只能依据民事法律寻求救济，生产安全事故把受害者扩展到遭受事故损害的不特定人，有利于他们获得救济，如果有关部门认定事故是责任事故，这个决定就是受害者索赔的重要证据。

　　当前，确实有“安全生产事故”的提法，但既然《安全生产法》和《条例》已确立了“生产安全事故”的概念，不宜再纠缠于两者之间的语序，也不宜认定“安全生产事故”是“生产安全事故”的上位概念。从《条例》的立法本意来看，“生产安全事故”是一个概括性概念，消防、建筑施工、交通、民用航空等领域的事故等都是生产安全事故的特殊种类。因为《条例》第1条规定的立法依据包括《安全生产法》和相关法律，所谓相关法律是指《消防法》、《建筑法》、《道路交通安全法》、《海上交通安全法》等。

　　“生产安全事故”这个概念与《安全生产法》中生产经营单位的概念密切相关，关系到《条例》的适用范围。问题是，《安全生产法》未明确生产经营单位的含义，《条例》本身也没有明确“生产安全事故”的含义。根据《安全生产法》相关条文和《条例》第2条的规定，结合《突发事件应对法》对突发事件的界定，可以把生产安全事故初步定义为：生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的突发事件。

　　按照这个定义，“生产安全事故”至少要同时具备以下4个构成要件：一是主体的特定性，主要包括工矿商贸领域的公司、企业、合伙人、个体户等生产经营单元；二是范围的局限性，要发生在生产经营活动过程中；三是破坏性，即造成人身伤亡或者直接经济损失；四是突发性，属于意外的突发事件。要按照构成要件来认定生产安全事故，不宜过分缩小或扩大范围，例如不能把邻里之间无偿互助修葺房屋时发生的意外伤亡事故定为生产安全事故，也不能把燃气公司和电力公司由于过错导致居民在自家中毒或触电的事故排除在生产安全事故之外。

　　生产安全事故从性质上可以分为责任事故和非责任事故两类。具体到生产经营活动，责任事故一般是由于有关人员违章指挥、违章作业、违反劳动纪律，从而导致一定危害后果的事故；非责任事故一般包括不可抗力或者有关人员蓄意破坏生产经营导致的事故。不经调查就确认事故的性质，在逻辑上是行不通的，所以《条例》第25条规定事故调查组的职责就包括认定事故的性质。实践中，有人把生产安全事故混同为责任事故，盲目逃避甚至瞒报、谎报和漏报事故。当然，这也与目前事故控制指标不够科学有关。

　　需要注意的是，《条例》第44条第1款规定“没有造成人员伤亡，但是社会影响恶劣的事故，国务院或者有关地方人民政府认为需要调查处理的，依照本条例的有关规定执行”。该款所指的事故既未造成人员伤亡，也未造成直接经济损失，理论上可以称为安全生产涉险事故，或者说是未遂的生产安全事故。结合《生产安全重特大事故和重大未遂伤亡事故信息处置办法（试行）》，涉险事故主要是指生产经营过程中发生的危及人员、环境、设备设施、重要场所等安全的重大故障、险情。

　　《条例》第3条把事故分为特别重大、重大、较大和一般4级，总体上是合理的，但是分级标准在应用中还有疑问：其一是对人员伤亡的范围进行了限定，把轻伤排除在分级标准之外；其二是死亡人数、重伤人数和直接经济损失数额3个指标任选的标准不能准确反映事故的实际危害程度，例如同时造成2人死亡和9人重伤的事故属于一般事故，但仅造成3人死亡的事故却是较大事故；其三是特别重大事故、重大事故、较大事故的标准都有下限，但一般事故却没有下限，大量轻微事故会使一般事故的数量非常庞大。

　　《安全生产法》第76条规定了生产安全事故的统计，《条例》并未对此作衔接性规定，实践中各地统计口径不一致，需要在未来相关立法中作补充规定。生产安全事故的统计必须全面，并以责任事故为重点，但要把自然灾害、公共卫生事件和社会安全事件排除在外。

　　《条例》的适用范围

　　法律的适用范围包括主体及其行为、时间和空间3个层次，时间和空间方面比较明确，但主体及其行为的复杂性决定了《条例》适用范围的复杂性。现实中，从事生产经营活动的主体规模不一、所有制形式多样，既有规模很小的私营企业，又有规模巨大的国有企业。这些主体的经营活动呈现多元化，一些国防科研生产单位既从事军工生产，也从事民用生产；一些单位既有普通的日常经营活动，也有航空航天、危化品储运等高科技、高度危险活动；有些生产经营活动存在于固定经营场所之内，有些存在于固定经营场所之外。

　　为了明确适用范围，《条例》第2条排除了对环境污染、核设施、国防科研生产3类事故的适用；第45条规定了特别重大以下等级事故适用其他特别法的情况。另外，《条例》第44条第1款规定了对涉险事故的扩张适用；第2款对国家机关、事业单位、人民团体发生事故参照适用《条例》的情况作了补充规定。

　　事故报告和应急救援

　　生产安全事故的报告和应急救援属于效率优先的工作。事故报告主要方式是有关部门逐级上报，社会公众举报只是补充。《条例》第9、10、11条规定了每级2小时和逐级最高7小时的上报时限。有观点认为这个时限过短，不能保证事故报告的准确性，尤其是当事故发生单位地处偏远，交通不便、通讯不畅的时候。事实上，这些问题大都可以克服，而且对于一时无法完整准确报告的事故，《条例》第13条规定了补报制度。如果把事故报告的时限拖得过长，不利于及时救援，还容易给公众造成拖延时间、另有图谋的假象。另外，《国家突发公共事件总体应急预案》对特别重大或重大事故的报告时限确定了更严格的标准，即最迟不得超过4小时。

　　事故的应急救援包括事故发生单位组织的自救和当地政府和有关部门组织的救助，两者的目的都是为了减少人员伤亡和经济损失，不同之处在于时间的先后和力度的大小。对于事故发生单位组织的自救，《条例》第14条和《安全生产法》第70条第2款统一使用“抢救”的提法；但对于当地政府和有关部门组织的救助，《条例》第15条使用“救援”的提法，《条例》第39条第（一）项和《安全生产法》第72条第1款使用“抢救”的提法，《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》第17条使用“救助”的提法，这几个提法意义相同，应统一为“救援”。

　　事故调查的工作机制

　　《条例》第19条按照“政府领导、分级负责”的原则把事故调查确定为各级政府的责任，并规定它们可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。《条例》是国务院制定的行政法规，通篇都贯彻了《安全生产法》确立的综合监管与专项监管相结合的管理体制，相关部门都是执法主体，无论谁牵头事故调查，都不宜推诿或者越权，而应当按照政府的“三定”方案相互配合履行职责。

　　根据《条例》第22条第2款的规定，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关、工会派人组成。工会是拥有监督权的人民团体，《安全生产法》第52条第3款、《工会法》第26条对工会参与事故调查处理有明确规定。检察院主要承担法律监督职能，参与事故调查仅限于依据《刑事诉讼法》第18条第2款的规定对涉嫌贪污贿赂和渎职的案件行使侦查权，因此《条例》使用了“应当邀请人民检察院派人参加”的表述。而且，事故调查是集思广益的科学查证过程，不是纯粹的具体行政行为，《条例》第22条第3款就规定事故调查组可以聘请有关专家参与调查。

　　在事故调查组工作制度方面，《条例》第23条仅规定了个人回避制度，但有些行业管理部门与所调查的事故也可能有直接利害关系，对于这些部门，个人回避是否能够代替单位回避，值得探讨。另外，仅有第24条原则性规定组长主持事故调查组的工作，以及第28第2款规定组长在信息发布方面的职权，而事故调查报告的表决通过和不同意见的处理等都缺乏明确规定。事故调查组在对事故责任者提出处理建议时，要综合考虑《条例》和其他相关法律法规，因为《条例》第43条第2款规定：“法律、行政法规对行政处罚的种类、幅度和决定机关另有规定的，依照其规定”。这样做，有利于事故批复和责任落实得到相关政府和部门的认同、配合。

　　责任认定和责任落实

　　事故调查报告的批复是责任认定和责任落实的前提，事故调查组是临时性机构，一般会在提交调查报告之后解散，《条例》第32条没有明确批复的对象是牵头组织调查的部门，还是所有参与调查的部门。而且政府的批复已经涉及到相关单位和人员的利益，属于可复议或诉讼的具体行政行为，是否送达相对人也需要明确。对于实行垂直管理的领域，如煤矿安全监察、铁路、海事、民用航空，批复的情况更加复杂，因为这些批复需要事故发生地政府进行落实。

　　在责任落实的过程中，要涉及责任单位及责任人员的认定、责任划分、地方政府之间的配合等问题。在责任单位的认定方面，现实中存在大量劳务派遣关系，派遣单位和用工单位往往互相推诿，事故发生单位的认定比较复杂。在责任人员认定方面，需要界定主要负责人的范围，对实行集团化管理的公司，要明确主要负责人是集团公司的负责人，还是发生事故的分公司的负责人；结合《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，主要负责人是指对生产经营活动负有领导责任，拥有决策权、指挥权的人，具体包括实际控制人、负责生产经营管理的投资人、公司企业的法定代表人等，这些人的头衔可以是董事长、执行董事、经理、厂长、矿长等。在责任划分方面，如果事故由多个单位共同造成，如何对责任进行划分，尤其是罚款，是分别依据《条例》做出相同的处罚，还是按照主要责任和次要责任来分担，需要明确。在地方政府之间的配合方面，《条例》第21条规定特别重大以下等级事故调查实行属地管辖，事故发生单位所在地人民政府派人参加，实践中存在事故批复和责任追究异地落实难的问题，需要相关地方政府加强配合、协调解决。

　　具体行政处罚制度设计还不严密。例如罚款基数，《条例》第35、36、38条都使用了“年收入”的概念，对于会计制度不健全的企业，年收入额很难查明。另外，《条例》第41条规定对有违法行为的参与事故调查的人员依法给予处分，但参与调查的专家有可能不是国家工作人员，处分对他们来说形同虚设。

　　解决《条例》应用的热点问题，最有效的办法是加强立法，包括新法的制定、现行法的修订和法律解释。需要择机出台《条例》的实施细则或配套法规规章，完善事故报告、调查、应急救援、统计和责任追究等各方面的制度，增强可操作性；对于欠缺生产安全事故报告和调查处理立法的行业或领域，应当及时制定衔接性法规规章，如《条例》第3条第2款就规定国务院安全生产监督管理部门可以会同有关部门制定事故等级划分的补充性规定。国务院有关部门应当及时清理、修订现行配套规章，一些重大问题可以在将来修订《安全生产法》和《条例》时解决迫切需要解决的问题，可以由有权机关作出解释。