特种设备安全监察规范性文件控制的管理缺陷

    特种设备安全监察规范性文件包括有关特种设备安全监察的部门规章、安全技术规范及特种设备安全监察局所制定的其它规范性文件。

    特种设备安全监察规范性文件控制的管理缺陷主要表现形式：

    一、制订依据已作废的规范性文件未及时清理、修订。

    《锅炉压力容器制造监督管理办法》（国家质量监督检验检疫总局第22号令）、《蒸汽锅炉安全技术监察规程》（劳部发[1996]276号）、《小型和常压热水锅炉安全监察规定》（国家质量技术监督局第11号令）、《有机热载体炉安全技术监察规程》、《压力容器安全技术监察规程》、《气瓶安全监察规程》、《溶解乙炔气瓶安全监察规程》、《压力容器压力管道设计单位资格许可与管理规则》、《锅炉压力容器压力管道焊工考试与管理规则》、《锅炉压力容器压力管道特种设备事故处理规定》等规范性的制订依据都是《锅炉压力容器安全监察暂行条例》，根据中华人民共和国国务院第373号令《特种设备安全监察条例》第91条规定，1982年2月6日国务院发布的《锅炉压力容器安全监察暂行规定》于2003年6月1日废止。

    既然制订依据已经废止，这些特种设备安全监察规范性文件应当进行清理或重新修订，以符合《特种设备安全监察条例》的要求；

    事实上这些设备安全监察规范性文件未进行清理和修订，作为现行有效文件正在实施与执行。作为相关特种设备制造、安装的验收依据，作为相关设备监督检验、定期检验的依据，作为行政许可的依据之一。

    二、特种设备安全监察规范性文件与上位法《特种设备安全监察条例》的不一致性。

    《特种设备质量监督与安全监察规定》（国家质量技术监督局第13号令）在内容上《特种设备安全监察条例》有明显的不一致。主要体现在特种设备的含义及种类不一致；适用范围不一致；生产、使用要求不一致；检验检测规定不一致；法律责任不一致。

    《锅炉压力容器压力管道特种设备事故处理规定》与《特种设备安全监察条例》、《生产安全事故报告和调查处理处理条例》有明显的不一致性。如《锅炉压力容器压力管道特种设备事故处理规定》将事故分为一般事故、严重事故、重大事故、特大事故及特别重大事故；而《生产安全报告和调查处理条例》将事故分为一般事故、较大事故、重大事故；特别重大事故。事故等级的划分标准不一致；法律责任不一致。

    既然特种设备安全监察规范性文件与《特种设备安全监察条例》有明显的不一致性，应当重新修订规范性文件，否则引起执法上的混乱。

    事实上这些特种设备安全监察规范性文件仍作为现行有效文件正在贯彻执行。

    三、特种设备安全监察规范性文件内容的违法性。

    《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定：

    下列事项可以设定行政许可：

    　　（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；

    （二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项.

    （三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；

    （四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；

    （五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；

    （六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

    《中华人民共和国行政许可法》第十四条规定：《中华人民共和国行政许可法》第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。

    必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。

    《中华人民共和国行政许可法》第十五条规定：《中华人民共和国行政许可法》第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

    《中华人民共和国行政许可法》第十六规定：法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。

    根据根据《中华人民共和国行政许可法》第十七规定：除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。

    根据《特种设备安全监察条例》第四十五条规定：从事本条例规定的监督检验、定期检验和型式试验的特种设备检验检测人员应当经国务院特种设备安全监督管理部门组织考核合格，取得检验检测人员证书，方可从事检验检测工作。检验检测人员从事检验检测工作，必须在特种设备检验检测机构执业，但不得同时在两个以上检验检测机构中执业。

    《特种设备检验检测人员监督管理办法》适用于特种设备检验检测人员的资格考核与监督管理。

    检验检测人员包括特种设备检验人员和检测人员。检验检测人员的资格考核包括考试、批准和发证。

    检验人员是指从事特种设备监督检验、定期检验，并作出最终检验结论的人员；检验人员分为检验员和检验师。

    检测人员是指从事特种设备检验工作中的检测、测试、试验特定项目的人员，如型式试验人员、无损检测人员、锅炉介质检测人员等；检测人员可根据检测项目的实际技术需要设定等级，具体要求由相应的安全技术规范规定。

    《特种设备检验检测人员监督管理办法》显然比《特种设备安全监察条例》无论上规模上（《特种设备安全监察条例》实行行政许可的规范仅限于在从事监督检验、定期检验、型式检验检测工作的特种设备检验检测机构的从业人员。而《特种设备检验检测人员监督管理办法》实行行政许可范围扩大到特种设备生产、检验检测机构单位）还是在检验检测人员工种（《特种设备安全监察条例》实行行政许可的规范仅限于从事监督检验、定期检验、型式检验检测工作的人员；《特种设备检验检测人员监督管理办法》实行行政许可范围除《特种设备安全监察条例》规定的人员，还增加无损检测人员、锅炉介质检测人员）增设行政许可。违反了《中华人民共和国行政许可法》第十六的规定。

    《特种设备无损检测人员考核与监督管理规则》、JB/T4730.1-4730.6-2005,,《承压设备无损检测》中明确对无损检测人员实施行政许可，违反了《中华人民共和国行政许可法》第十七条:除法律、行政法规、地方性法规、政府规章能设定行政许可事项外，其他规范性文件一律不得设定行政许可的规定。

    特种设备安全监察规范性文件控制的管理缺陷的危害性主要体现在:

    损害《特种设备安全监察条例》的权威性、严肃性、强制性。《特种设备安全监察条例》废止的《锅炉压力容器安全监察暂行规定》继续得到使用与推广。

    损害国务院特种设备安全监察部门的依法行政形象，对无损检测人员、锅炉压力容器压力管道焊工实施行政许可是《锅炉压力容器安全监察暂行规定》所规定的。既然《锅炉压力容器安全监察暂行规定》已经废止，所规定的行政许可理应废止。《特种设备安全监察条例》未对无损检测人员实施行政许可，又未列入国务院保留的行政许可项目，无损检测人员行政许可理应停止。而国家质量检验检疫总局从部门利益出发，不惜违反《中华人民共和国行政许可法》的规定强制保留无损检测人员行政许可。

    损害《特种设备安全监察条例》与特种设备安全监察规范性文件的统一性；造成特种设备安全监察依法行政依据、执法依据的混乱。

    损害特种设备制造、安装、维修、改造企业的经济效益，增设行政许可使特种设备制造、安装、维修、改造企业为了应对行政许可而造成额外负担。就江苏省无损检测人员培训与复审费用而言，江苏省锅炉压力容器压力管道生产企业经济开支不少于300万元。

    损害从业人员的正常劳动权益，虽然无损检测是检测锅炉锅炉压力容器压力管道质量的重要一种手段，但非是唯一的手段。无损检测有一定的科技含量,其实也不是高不可攀,只要经过一段时间的培训与实践，能尽快掌握无损检测技术。而对无损检测人员实行行政许可，无异提高无损检测准入门槛。

    特种设备安全监察规范性文件控制的管理缺陷的克服办法

    认真学习《特种设备安全监察条例》，深刻理解其精神实质，并严格执行《特种设备安全监察条例》，及时清理、重新修订有关特种设备安全监察规范性文件。使特种设备安全监察规范性文件与《特种设备安全监察条例》保护一致。

    认真学习《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政处罚法》等有关法律法规，提高依法行政自觉性，使特种设备安全监察规范性文件内容符合相关法律要求。