应急联动系统规划与部门信息资源建设

　　从八十年代的“办公自动化”开始到现在，我国在信息化上的投入累计接近万亿元。这其中，政府信息化建设是中国IT产业最大的市场，占整个中国行业IT投入的20%以上。这些投入中，除去因技术更新而“自然”淘汰的因素，有大量的信息化基础设施和应用成果逐渐积淀下来。

　　到目前为止，政务信息化的成果主要积淀在各个政府管理部门中，是一种部门化的设施。它们是以各专业管理部门为主导建设的，也主要用于部门为核心的管理和服务。不仅硬件设施如此，应用软件也是如此，因而信息化运行所形成的数据也是如此。由此形成了一种“部门化”的格局。

　　“部门化”格局的形成有其客观的原因。首先，政府的管理和服务的需求是从局部的“实处”开始的；其次，政府和百姓对信息化的认识，也是从无到有、从局部到整体的。

　　但随着人民参政议政意识越来越强烈，人们对政府的事务公开、过程透明性性，以及内部协同效率的要求也越来越高。特别是近年由于社会对突发公共事件的关注，政府的整体执政能力成为广大人民关注的焦点。这种形势下，对政务信息资源实现充分共享和利用，就成为电子政务建设的当务之急。

　　什么才算信息化“资源”

　　“部门化”的信息化成果怎样才算得上是信息化的“资源”？它们与建设应急管理信息系统所要求的信息资源有何差异？

　　作为“资源”的信息化设施或成果应该具有以下特性：

　　第一，是实用性。信息化技术是更新很快的技术，当硬件设施所采用的技术已经老化、或是软件的功能或性能已经完全不能满足应用要求，而且运行维护成本高出购置成本的时候，就要考虑进行更新换代了。过时的、没有使用价值的软、硬件设施不能算作信息化“资源”。

　　然而，另外有一种成果是要慎重对待的，那就是信息系统运行过程中产生的历史数据。这些数据是一定条件下业务系统的运行轨迹记录，是极为宝贵的信息资源。它们的生命力应该、而且往往确实超过信息系统本身。我们在进行软硬件建设的时候，应该不要忘记了对这些信息资源的继承。尤其在信息系统建设经历了数据处理和管理信息处理阶段，进入到知识处理阶段的时候，这些历史积累下来的数据就真正成了不可再生的宝贵财富。

　　第二，是可管理性。除了满足特定的功能需求和性能需求以外，信息化资源还应该是便于管理的。反之，不论是硬件设施还是软件系统，如果它是一个不可管理的“黑箱”——既不提供察看它的运行状况的手段，又无法对它进行配置和集成，——那么无论它再实用、可靠性再好，运行效率再高，也会成为“刺头”，不利于对信息化资源的全盘掌握。

　　在硬件、软件和数据等几种资源中，我们通常较为重视通信和网络等硬件资源的管理，而对软件和数据资产的管理较为忽视。市场上针对硬件资源管理的产品也相对较丰富；而对软件和信息资源管理工具相对较少，并且对个性化需求满足程度较低。

　　对信息资源彻底的可管理还包括对应用系统运行过程的管理和审计，以便作为业务运行问题分析、性能改进、人员考核，以及决策分析的参考依据。

　　第三，是可重用性。与自然界的“资源”不同，有限性和稀缺性不是我们关注信息资源的重点；信息资源也不存在过度使用的问题——相反，信息资源被重用得越充分，它产生的效用就越大。事实上，建设“以人为本”、“和谐发展”的社会对信息资源共享和综合利用提出了越来越高、越来越迫切的要求。尤其对于应急管理领域，相关管理部门进行信息资源的梳理，在技术上为信息资源的重用创造条件，是刻不容缓的事情。否则，再大的投入，再先进的设施，再完备的信息，也只是一个“信息孤岛”而已。

　　当然，信息资源的重用或者说共享，是要遵守一定规则的。理想的规则可以使各方皆大欢喜地实现信息资源的“与”和“取”。但规则的制订也不是一朝一夕的事情。是观望一个十全十美的规则，还是在共享的实践中逐步完善规则，成了信息资源重用中不可回避的一个问题。事实上，一些部门对“规则”的观望从某种程度上正在成为信息资源共享的阻力。

　　应急管理信息系统不同于一般的信息系统：它的运行，说明社会正常运行出现了较大的危机，常常是“人命关天”。与此相关的一个“中国特色”，就是在人命关天的时候，尚未健全的“规则”往往会让位于来自高层的强力行政命令。那时，利益关系甚至局部的安全性都有可能退到信息的互通性和共享需求之后。但是，要连接“信息孤岛”，实现数字化、智能化的跨部门信息调度和联动指挥，达到高效的部门间协同，再强大的行政手段也是无能为力的。因此，要避免“战时”不必要的损失，降低应急管理信息系统的运行成本，还是要在“平时”踏踏实实地做好信息资源共享或重用的技术准备工作。

　　部门化信息资源共享的形式

　　一些部门不愿本部门的信息资源被共享，是因为存在技术上顾虑：担心信息资源一旦共享，就会完全暴露在外界系统或个人视野之中，从而失去安全屏障；甚至失去对本部门信息资源的控制，影响本部门业务系统的正常运行。

　　其实这是一种被夸大了的误解。信息资源共享的策略完全是根据共享的需要，人为制订的。跨部门共享与传统的“部门化”应用对信息资源的使用方式可以有很大不同：“部门化”的应用可以完全操作和控制信息资源的产生、改变和消亡；而跨部门的信息资源共享，我们可以通过对信息资源的“封装”，来不同程度地屏蔽其操控特性。例如，对某些数据，我们可以允许某些部门的定向修改；对另外一些信息，仅接受来自特定部门的查阅请求；而

　　对于一些真正仅供内部使用的数据，我们可以定义不予共享。

　　以上是信息资源共享的一般情形。在面向政府综合管理决策的应急管理或应急联动信息系统中，是一定并存着几种形式的资源共享的。例如，一些专业化的救助资源是分布在各部门中的，在进行联动指挥时，一定要对某些部门的救助资源信息进行查询；又如，在有多方参与的会商中，综合指挥的过程信息可能要“回写”到相关的专业指挥调度系统中，实现对案例信息的修正和丰富。我们要根据应急联动或应急管理的需求，实事求是地定义和实现各种共享策略。

　　跨部门信息资源共享通常有几种形式：数据共享和交换、服务提供和基于流程的协同。在实践中，这几种共享形式的实现常常要借助标准化手段。例如静态的信息对象的定义放在“数据元”中；对数据的传递依靠“信息交换标准”定义；功能性的信息资源被封装成符合“信息服务标准”的“信息服务”来使用；流程协同的各方则按照一公认的“流程标准”来实现协同。采用标准化技术进行信息资源集成是一种趋势，也是当前我国信息化建设的一个主要战略。它可以在大规模集成时，有效降低难度和工作量，获得最高的投资效益和效率；同时可以使得部门化的信息资源建设更有方向性：“平时”，信息资源可以按照预先定义的标准进行改造；“战时”，就可以以最低的成本实施面向应急联动的应用集成，从而真正实现“平战结合”。

　　应急联动对部门信息资源的特殊性能要求

　　作为应急管理信息系统，其最突出的性能需求就是实时性。从预警的产生、物资资源的调度，到人员队伍的组织、现场救助，每一个环节都应该体现“时间就是生命”的效率概念。如果我们在建设“应急管理系统”或“应急联动系统”的时候都不正视“实时性”需求的话，那么“实时性”这个概念就没有存在的意义了。

　　实时的应用集成为“部门化”的信息资源建设模式提出了挑战。一些部门在进行日常的信息化建设的时候，倾向于在内部实现一种较为随意的管理，以“工作日”甚至是“工作周”为单位来进行信息处理和收集，或是采用单向的、被动的信息接收方式来获取下属的信息资源；有的内部业务处理中还有很多低效、重复、不可靠的人工环节。这些系统到了需要实时联动的“战时”，就可能成为整个应急联动的“瓶颈”，从而大大削弱、甚至失去部门信息资源对应急管理的应有支撑作用。

　　须知，建设应急管理信息系统，就是要把“百年一遇”甚至“前年一遇”的事情当做“正常需求”来满足，按照合理的实时性标准来设计。一般来说，与专业化的应急处理或信息处理系统相比，综合的应急联动或应急管理信息系统所面临的事件影响更大、不确定性因素更多，对跨部门信息资源调度的频度和响应效率要求也越高。现有的部门化信息系统“好用”、“够用”，并不等于站在应急管理全局角度看也“好用”和“够用”。例如，仅从一个医院的正常经营来说，每天晚上十二点前进行床位统计，计算出当前的可用空床数，这种需求定义是合理的；但如果是在发生重大突发事件，有重大人员病、伤需要留院，而且全局性应急管理系统启动的背景下，我们可能会不得不随时、尽快地了解某个医院的可用床位数、设施储备等信息。这个时候，各医院内部信息资源调度的实时性就非常重要了。因此，我们在对部门信息资源整合时，应该按照应急管理的预案要求，梳理整个业务信息处理流程，发现部门信息资源共享和协同中可能出现的“孤岛”和效率“短板”。

　　部门信息资源建设的途径

　　综上所述，我们可以看出从部门化的信息资源入手，面向应急管理或应急联动，进行信息资源集成的建设途径：

　　首先，要以预案体系为背景，系统地梳理本部门的信息资源，分析清楚：本部门相关有哪些突发事件？涉及本部门哪些信息资源？各种突发事件处理对信息资源有什么样的要求？

　　第二，在综合应急管理背景下，对部门信息资源的采集、加工、输出进行全流程分析，消除“效率短板”和“信息孤岛”，保证部门内部信息资源调度的完整性和实时性。

　　当然，还要配合总体规划和建设，积极参与相关应用标准的制订工作，对本部门的信息资源进行数据元描述、功能的“服务”化描述；积极参与跨部门协同流程制订，贯彻“标准先行”的指导思想。

　　最后，要检查本专业化系统的“入口”和“出口”是否已经实现标准化？并进行必要的技术升级和接口改造。

　　如果各部门的信息资源都按照这样的思路进行建设，那么部门化的信息资源就为应急管理信息系统的集成做好了充分的准备。同时，对于提高各部门、乃至整个社会的信息资源的有序程度也有重大意义。