“战略”是对全局性、长远性重大问题的筹划和指导,在一定意义上可以说,是对未来的安排、选择或导向。所以战略思维总是立足于现在而面向未来。强化战略思维,对于进一步推进政府职能转变,加强社会管理和公共服务,特别是做好应急管理,预防和应对突发公共事件具有重要的理论意义和现实意义。
一、突发公共事件的特点和应对过程决定了必须要强化战略思维能力,在不确定中寻找确定性
从近年来发生的非典疫情、禽流感、松花江水体污染等突发公共事件情况看,具有以下共同特征:
(一)突然性
相对于人类的准备而言体现为三个方面:事件发生过程突然,产生破坏作用突然,危害认识突然。地震的发生过程和破坏作用都是突然的;从暴雨到洪水需要一定时问,但产生决口、塌坝等破坏效应是突然的;不明原因传染病往往是人们受到较大损害后才突然认识到其危害性的。
(二)公共性
生命财产受到危害的相关人群往往难以界定,不但直接相关人员和单位受到损害,无关人员和较大地区往往也会遭受较大损害。有时突发公共事件本身造成的损失很小,但对社会公众的影响很大,处理不好往往引发政府信任危机和社会恐慌。
(三)破坏性
直接或间接造成大范围生命财产损失,超出正常情况下人类预防或抵御能力。突发公共事件破坏性具有持续特点,一般短期内不会自然消除,需要采取特别手段应对才能限制、终止其破坏作用。
(四)衍生性
突发公共事件之间存在相互影响或相互诱发关系,如洪水、地震等往往造成交通瘫痪、火灾、公共水电供给中断等次生灾害,以及传染病爆发流行等衍生灾害。孤立事件处理不当,可能引发一系列新的突发公共事件,直至形成大范围的紧急状态,吉化双苯厂爆炸所引发的松花江水体污染就是典型的案例。
从突发公共事件发生的一般规律看,往往包含着潜伏期、形成期,爆发期和消退期这样一个演进过程,相应的应对和处置工作,大体上也包括缓解(预防)、准备、响应和恢复重建四个阶段。
缓解阶段对应于潜伏期,主要工作是通过战略预见,分析和确定可能出现突发公共事件的领域,判断对公共安全可能造成的影响,事先考虑并采取相应的预防性措施,尽可能消除诱发因素,降低突发公共事件出现的机会或回避其损害威胁。
应急准备阶段对应于形成期,主要工作是针对可能引发突发公共事件的主体对象进行监测,及时发现异常情况,对可能发生的事件发出预警,并根据监测预警情况实施预防性控制和防范行动,避免事件发生,尽力减轻事件可能造成的损失。
应急响应阶段对应于爆发期,事件不可避免或已经发生,主要工作是根据事先制定的应急预案或临时制定的其他方案,采取全面应急行动保护人民生命和财产安全,控制事态蔓延,消除不利影响,减少影响范围,降低损害程度。
恢复阶段是指政府和有关组织提供法律、经济、技术、智力和相关资源援助,救济受灾人群,恢复或重建被损坏的公共基础设施,消除突发事件影响,稳定生产、生活秩序,使社会经济秩序恢复正常。
不谋长远不足于谋一时。政府作为公众利益维护者,为最大限度地保护公众利益而实施的一系列应对准备,其实质就是运用战略思维,立足于现在对未来做出安排。
二、运用战略思维,超前做好应急准备
认真贯彻落实党中央、国务院关于应急管理的一系列决策和部署,就是要运用战略思维,着重做好以下两方面的工作:
第一,统筹谋划好“十一五”期间的应急体系建设。国内外应急实践证明,应对突发公共事件,需要统筹各种资源,动员各种组织和力量参与,其中政府在突发公共事件应对中处于主导地位。要适应“十一五”乃至更长时期内,强化政府社会管理和公共服务职能的需要,提高处置各种突发公共事件的能力,尽快形成为政府应急管理提供技术设施、物资装备和人力资源等的长效保障机制,就需要在战略预见的基础上,谋划好突发公共事件应急体系的建设。要以国家、部门和地区相关应急预案和规划为依托,以关键性公共建设项目规划为手段,充分利用存量资源,促进现有应急响应系统的相互衔接和整体协调,用好增量资源,避免无效配置和重复建设,着力解决应急体系建设中的突出问题,强化薄弱环节,在搞好预防和预警的基础上,侧重于应急指挥信息系统、应急专业队伍系统、应急物资保障系统、紧急运输保障系统、现场应急通讯保障系统和应急响应标准化系统等方面的规划和建设,努力构建响应迅速、协同高效、处置有力、保障到位的突发公共事件应急响应体系。
第二,做好属于部门职责的应急准备工作。应急物资保障是应对突发公共事件最重要的要素之一,也是我们承担的重要职能之一。所以要在现有物资储备体系的基础上,进一步完善应急物资保障机制。资金始终紧缺,资源终究有限。储什么?储多少?如何储?是必须运用战略思维解决的难题。当前,主要应抓好以下几个环节,包括建立应急物资目录;对应急物资资源进行信息整合;坚持实物储备和能力储备并重,静态管理与动态调度相结合;做好组织企业生产的准备,做好紧急采购(包括进口等)准备,做好应急运输的准备等。满足未来发生突发公共事件时的需要
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