现代城市需营建灵敏高效的应急管理体系

　　自然灾害、公共突发事件和社会结构问题正在考验着全球所有城市的抗变应急能力。在经济生活中发挥整体协调作用的现代城市急需营建灵敏、高效的城市应急管理体系。

　　非传统安全威胁激增挑战城市抗变能力

　　过去人们通常认为国家安全就是军事安全、国防安全、政治安全、外交冲突安全，即'传统安全'。而当今，对主权及人类整体生存与发展构成威胁的非传统安全因素正成为城市发展的严峻威胁。统计研究表明，２０世纪里，每年有２０％～５０％的人口遭受暴雨、洪水、干旱、飓风、地震、滑坡等自然灾害严重威胁。近１００年中，发生一次死亡１０００人以上的自然灾害事件数千起，一次死亡１万人以上的灾害事件数百起。自然灾害的损失急剧增长，上世纪９０年代以来每年高达４００亿美元以上。

　　自然灾害与'潜伏'在我们生活每个角落的新安全威胁急需一个全方位的应急体系网络加以保护。现在全世界灾害信息管理的共性大部分都是按照灾害的类型进行分部门管理，传统上'各司其职'的方式无法整合资源甚至可能贻误时机。分散在各个灾害应急部门的信息和资源如何在最短的时间传达、部署起来是当今应急管理的重要问题。

　　发达国家如何应对城市新危机

　　在世界宏观形势的影响和民众安全需求增强的推动下，发达国家的主要城市已经建立了比较完善的城市应急联动系统，以应对各类突发性公共事件的发生，其应急法制总体上具有如下特点和发展趋势：

　　１．应急法律规范的专门化、体系化。相当一些国家具有一部统一的紧急状态（或危机管理）法律，通常规定宣布紧急状态权力的行使主体、程序、对公民权利的限制以及权利救济等内容。

　　２．机构人员的专门化、专业化。设置专门的危机管理体制和机构主要有如下几种模式：一是美国的联邦紧急事务管理局模式；二是俄罗斯的紧急情况部模式；三是新加坡在国内事务部下设立民防部队的模式。

　　３．危机管理体系出现多元化、立体化、网络化发展趋势。许多公共危机需要来自不同部门和机构的联合与协调，故需以多元化、立体化、网络化的管理体系来应对危机。

　　４．危机管理中的政府应急管理行为程序的规范化、制度化、法定化。许多国家的危机管理行为都有相应的法律规范作为依据和准则，政府机构所制定的政策、采取的措施需以议会的立法作为根据，这有利于保证突发事件应对处理措施的正当性和高效性。

　　５．危机预警机制、资源储备与调动机制、危机化解机制逐步完备。

　　６．民间力量的参与。在危机管理领域，政府在掌控资源、人员结构、组织体系等方面虽有优势，但不可避免地存在局限性，因此不管是在危机预警、危机准备阶段，还是在危机发生后的灾难救助阶段，都应积极吸纳和发挥民间力量的作用，提高危机处理的效率。

　　地方政府建立城市灾害应急机制的探索

　　地方政府是各种突发事件的先期处置主体，建立健全社会有效应对突发灾害的应急体系，各级地方政府是关键。民盟中央于２００４年开始在黑龙江省哈尔滨市道里区开展了我国第一个区域性城市体制试点，通过制定并实施公共事件专项应急预案开展相关的探索与实践。

　　哈尔滨市道里区位于哈尔滨市中心区，人口众多、建筑密集、商业场所集中，又濒临松花江，构成了这一地区以人为活动影响为主的高密度城市突发公共事件的显著特征。专家和政府部门充分考虑到当地特点，以'反应快、路径短、投资少、作用大'为目标，制定了自然灾害、事故灾难、突发公共事件和突发社会安全事件的专门应急预案，其中包括：

　　１．灾害监测与预警能力：包括灾害的识别（监测预报）与初期评估及灾害预警系统。

　　２．社会控制效能：政府应急管理政策的设计与实施情况；针对灾害应急的法律和法规制定与实施的完备程度；灾害应急管理组织体系的建立及其发挥作用的情况；城市防灾规划的设计；对公众应急知识的宣传、教育、避灾自救的培训、演习以及灾后紧急疏散的效果等。

　　３．居民反应能力：公众对各种常见灾害、次生灾害及其他各种灾害的了解程度；对有效防范和减轻各种灾害损失知识的了解程度、公民灾害准备的措施、灾后进行自救互救的能力、志愿者救灾组织的建立；灾害发生后居民行为的社会疏导与组织能力。

　　４．灾害救援能力：灾害救援体系的建设及作用发挥状况；政府灾害紧急救援的政策法规制定与执行情况；灾害救援中社会力量的动员与资源配置状况；专业或职业救援队伍的组织规模、培训情况、资格认证等；志愿者救灾组织的规模、训练等；灾害救援力量的现场指挥协调能力等。

　　５．资源保障能力：人力、物力、财力资源的储备；专业或职业救援队伍的分布情况；应急储备金的设立；地方救灾物资库的建立以及物资的分类、储存管理、运输、调拨使用、回收情况；救援装备的购置和研发情况；社会财物的捐赠管理等。

　　经过近一年的实践，哈尔滨市道里区实施城市灾害应急建设证明城市应急管理是一项涉及面广、操作性很强的工作，要摒弃以往各个单灾种应急评价研究中的不足，确保通过评价实现城市灾害应急能力的全面提升。