应急指挥系统建设的误区与不足

　　“应急管理”是近年来政府信息化建设的重点。这项工作在我国只是近几年才刚刚兴起，且在国外的发展时间也不长，可以说我们面临的难题很多，是既缺管理，也缺技术，更缺人才。因此，难免会出现一些认识上的误区和操作中的不足。笔者就国内目前在应急指挥系统建设中存在的认识误区和不足谈谈自己的看法，供同行参考。

　　三个误区

　　误区一、以执行型应急指挥系统代替决策型应急指挥系统

　　目前在应急指挥系统建设中常见的建设模式有集权模式、授权模式、协同模式等，这是根据运行体制来分类的。但在实际建设中我们不但要考虑建设模式，更要看用户是谁。根据用户的不同我们可将应急指挥系统分为执行型应急指挥系统（简称“执行型系统”）和决策型应急指挥系统（简称“决策型系统”）两类，下表给出了两类系统的主要特征。

　　从使用者的角度看执行型系统的用户是接处警值班员，其处理事件的类型是一般或较大的突发公共事件，如110治安案件、119火灾报警、120急救等，以单一、个案为主，处理时间短暂。而决策型系统的用户是应急指挥长，其处理事件的类型是重大或特别重大的突发公共事件，如地震、禽流感、矿难、劫机等，以群体、群案为主，处理时间较长。因此，执行型系统的用户载体是行业、部门或企业的应急指挥中心，决策型系统的用户载体就是国家、省、市应急指挥中心。前者的技术核心是通信调度系统，其系统设计是由技术人员或技术公司来主导。后者的技术核心是数据库和决策支持系统，其系统设计应以领导和应急管理工作人员为主。

　　由上可见，对于行业、部门或企业建设的应急指挥中心，应采用执行型系统；而国家、省、市建设的应急指挥中心，则应采用决策型系统。但在目前实际建设中，由于对按用户进行分类没有清晰的认识，许多省市建设的应急指挥中心却也按执行型系统进行设计。各厂商提供的产品也基本是执行型系统的技术框架结构。这就出现了在当地处理微观突发公共事件的执行型系统相互重叠，而处理宏观突发公共事件的决策型系统失位，致使“小事”都能管，“大事”都管不了的现象时有发生。

　　这些年各种媒体在报道处置突发公共事件时，都会提到为解决该事件已启动相应的某某预案，预案已在人们脑海中留下了深刻的影响。但现实是执行型系统因其用户是接处警值班员，处理的依据主要靠个人经验或个案，预案对他来说基本不用。而决策型系统因刚起步建设受执行型系统影响很深，系统设计时只将预案作为一项可选功能加以考虑，没有将预案作为系统设计的根本将其融入系统的整体中。也就是说作为处理突发公共事件的核心依据理论上是预案、法律和专家经验，但在其技术系统中却将预案、法律和专家经验放在了次要位置或根本没有加以考虑，试想这样的应急指挥系统能够处理重大或特别重大突发公共事件吗？

　　当然，对没有执行型系统或该系统需要升级改造的省市，建设执行型系统是很必要的。但即使这样，作为省市应急指挥系统建设的主要负责人还是要清醒地看到，建设决策型系统才是我们的根本目标。

　　误区二、以独立解决突发公共事件来代替解决突发公共事件与公众沟通并重

　　在我国以往处置突发公共事件时，一般的作法是采用领导挂帅，及时组织人财物，深入现场进行处理。但对社会公众则采取保密措施，对事件的前因后果及善后情况不加报道，基本态度是突发公共事件政府积极处理，社会公众无须告知。通过近几年SARS、哈尔滨污水事件等的反思使我们认识到，对待突发公共事件我们各级政府不但要把现场的事件处理好，更要将可以公开的信息及时向社会公众发布以稳定人心，更好地为政府处理突发公共事件创造大的有利环境。为此，在“国家突发公共事件总体应急预案”中明确要求“突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。要在事件发生的第一时间向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作。”

　　在国家政策出台的情况下，作为应急管理的技术支持系统理应实现应急指挥中心与社会的沟通功能。但实际上因执行型系统的用户是接处警值班员，其处理的是一般或较大的个案，时间短暂，不太可能将处理过程向社会公开。而许多决策型系统又是参考执行型系统来设计的，就没有考虑与社会沟通的能力。这就造成了国家政策虽然有但公众沟通系统依然没有在技术系统中得以体现的情况，使各级政府应急指挥中心向公众传授应急救援知识、及时发布事件处理情况、解疑答惑的重要职能无法很好体现，减弱了政府应急处置的能力。

　　误区三、以城市应急指挥系统概念混淆区域应急指挥系统概念

　　现在许多省市建设的应急指挥系统一般定名为“某某城市应急指挥系统”或“某某城市应急联动指挥系统”。从字面上理解该应急指挥系统的服务范围是城市，而非包括农村的整个区域。这样一方面会造成公众的误解，认为该系统只为城市服务，不含农村，与当前中央提出的建设和谐社会和社会主义新农村的要求格格不入；另一方面与所建的应急指挥系统的实际业务也不相符。当农村发生治安案件向110报警、出现急救病人向120求助或发生地震、禽流感等等情况，实际上我们的应急指挥系统都会及时进行处置。也就是说无论我们建设的是执行型还是决策型系统，都是为整个区域的公众服务的。

　　出现这种情况，笔者理解一种可能是受过去二元体制的影响，认为城市人口密集、设施众多，突发公共事件的发生较农村多。另一种可能是在当前应急指挥系统中所采用的GIS基本上只有城市业务图层，给人们造成了应急指挥系统只能看到城市图像的错觉。

　　但无论什么原因，我们都应将“某某城市应急指挥系统”或“某某城市应急联动指挥系统”，改为“某某应急指挥系统”或“某某应急联动指挥系统”，从概念上正本清源，做到名至实归。

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　　三个不足

　　以上笔者谈到了存在于国内应急指挥系统建设中的系统选型、公众沟通、名称概念三个认识误区。在误区之外，笔者认为建设中还存在着业务分析、技术能力、人才储备上的三个不足。若不能很好地解决这些不足，势必会影响应急指挥系统的正常建设和运行，削弱应急指挥系统的作用。

　　（一）业务分析不足。

　　目前尚存在以下几个方面的不清晰：

　　一是对系统重要性的认识不清晰。由于目前不少部门机构还不健全，从事工作的管理人员也是临时抽调等，而许多地方应急指挥的领导也并不参与设计或提出意见，致使他们开发商没能从理论层面到技术层面都对应急系统的重要性、必要性和严肃性有充分认识，而等同于一般的信息化工程。而应急指挥系统的每一次的处置都是与公众的生命、财产和社会的稳定密切相关，没有强烈的政治使命感、责任心和对系统重要性的清醒认识，就不能在系统的建设上考虑周详，定位慎重，使设计完善、先进，运维可靠，使整个系统具有理论和技术上的前瞻性。

　　二是采用何种建设模式不清晰。目前主要的建设模式有集权、授权、协同等。

　　集权模式是指整合政府和社会所有的应急资源，成立专门的应急中心，由该部门代表政府全权行使应急指挥大权。其特点是：由政府牵头、政府投资、集中管理，应急中心是政府管理的一个部门，有专门的编制和预算。中心是应急事件处理的惟一中枢，政府将所有的指挥权归于中心，应急中心有权调动政府任何部门。

　　授权模式是指政府利用现有的应急指挥基础，根据应急管理的要求，通过局部的体制调整，授权应急基础比较好的某一部门，在该部门的牵头下，政府相关应急部门联动办公，联合行动。其特点是：政府将应急管理的指挥权授于公安，以公安接处警为核心，协同其他部门共同处警。在紧急情况下，公安代表政府调动各部门联合行动，并代表政府协调和监督紧急事务的处理。

　　协同模式是指多个不同类型、不同层次的指挥中心和执行机构通过网络组合在一起，按照约定的流程，分工协作、统一指挥、联合行动。其特点是：应急管理机制是由多个不同类型、多层次指挥系统构成。一般由一个政府指挥中心、多个部门指挥中心构成，不同系统具有不同的职责。

　　在这些模式中，理论上讲集权模式效率最高，授权模式投资最省，协同模式最符合国内政府应急管理的实际。但在具体选择时因牵涉部门利益、投资规模和技术水平等，还没有形成针对各模式的技术解决方案，使得用户在建设时很难进行选择。

　　三是系统设计以技术人员为主还是管理人员为主不清晰。从理论上讲，系统设计应以管理人员为主，辅以技术人员，由管理人员主导整个系统的设计、运维，提出业务和技术需求。但由于种种原因，在许多地方的应急指挥系统建设时，其主导权一般在技术人员的手中。由于技术人员不参与应急管理的具体业务和技术上的局限性，所提出的方案存在许多理论上虽然可行，在实际中却不可用情况，阻碍了应急指挥系统的完善、提高。

　　四是系统应包含何种功能不清晰。在电子政务建设中我们知道一般包括内外网、OA、门户网站、行政审批等系统或功能，各地虽有出入，但差别不大。但在应急指挥系统建设中，就目前已建的系统看单就投资差别就很大。因此，各系统所含功能千差万别，没有规范。各家公司只是根据自己的特长，向用户介绍自己的解决方案，经常会出现A公司的方案所涉及的技术、产品，在B公司的方案根本没有重现的情况，各方案所含功能差别之大，在电子政务和以前的许多信息化项目中根本不可能出现。系统之间如何沟通，信息如何传递就更不清晰了。

　　五是对预案如何发挥作用不清晰。现在从国家到地方，从行业到企业纷纷开始制定自己的预案，但这些预案基本上是按“国务院办公厅关于印发《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》的函”和“国务院有关部门和单位制定和修订突发事件应急预案框架指南”的格式进行编写的，是内容雷同的文本型文件。在实际应急指挥系统中如何发挥其作用，如何数字化，是只显示预案文本，还是有针对性地显示文本条款，如何触发预案，都没有明确的规定。因此，管理和技术人员都对如何在应急指挥系统中发挥预案的作用心中无底。

　　六是对应急资源包含多少类，每类有多少种不清晰。应急处置时所需调动的资源基本包括三类：基础资源、物质资源和人力资源。只有对这三类资源有多少、在哪里、谁管理、如何联系等有清晰的了解，应急管理人员才能下达相应的命令，否则命令就将无法执行。但由于国家目前没有出台相应的标准，在建设应急指挥系统时到底包含哪些资源，用户和开发商基本不清晰，标准化就更谈不上了。

　　七是如何体现专家的作用不清晰。专家的作用在当今应急处置中有着其他人员所无法替代的作用。在许多重大或特别重大的事件中，由于其复杂性、多样性、衍生性，离开专家的指导将无法进行有效的处置。但在应急指挥系统中如何体现专家的作用，是只建设专家库，使指挥中心能保持与其的联系，还是对他们每一次在处置中做出的建议进行管理，或其他什么方式进行管理还需做进一步探索。

　　（二）技术能力不足

　　首先是对技术涵盖面的认识有限。从大的方面讲应急指挥系统包含了信息技术（IT）、通信技术（CT）两大领域几乎所有的技术和产品，是迄今最为复杂的信息化工程。由于应急指挥系统所含技术和产品过于庞杂，而管理、技术人员又受专业的限制，很难全面、系统、准确地对所有技术、产品做到心中有数，没有实现信息与通信技术（ICT）的有机融合，这就难免在设计、实施中以偏盖全，顾此失彼。

　　其次是在价格方面。因国内还没有形成自己的核心技术或成型产品，因此在国内已实施的许多系统中其核心技术或产品所采用的主要是摩托罗拉、爱立信、西门子等国外公司的技术和产品。但由于国内外在应急管理体制等各方面差别很大，反映在技术上就是国外的产品需进行很大或根本性调正才能适应国内的实际，其适用性有限。且国外的技术、产品要价很高、运维费亦颇为不菲（这也是为什么应急指挥系统动辄上千万、上亿投资的原因之一），国内想大规模引进也就不太现实。

　　第三是公司能力方面。通信和信息虽然同属信息产业的范畴，但由于核心技术与应用方向的不同，历来分属两个行业，造成了各类公司和技术人员或以通信的某些技术为主业，或以信息的某些技术为主业，难有两者都强的公司和技术人员。由于执行型系统应用较早，所以早期的技术开发商以通信产品提供商为主，随着决策型系统的引入，信息产品提供商也投身其中。但目前还没有在这两方面都有实力的公司和整体解决方案，也就造成了在建设中用户很难对他们进行选择的境况。

　　（三）人才储备不足。

　　正因为应急管理从理论到实践都还处于发展完善的阶段，又因其所含管理内容、技术手段十分宽泛，因此缺人才就成为了制约应急指挥系统建设、使用的最大障碍。关于如何培养应急人才不是本文论述的内容，笔者只想对应急工作人员应具备哪些基本素质谈点自己的看法。

　　应急工作的人员包括应急管理人员和技术开发人员，其基本素质应包含责任心、应急管理知识、沟通协调能力和技术水平等。但对应急管理人员和技术开发人员来说其侧重点又各有不同。

　　应急管理人员的基本要求首先是责任心。因为应急指挥系统是救急、救命的系统，每一次的处置都与公众的生命、财产和社会的稳定密切相关，没有强烈的使命感、责任心是很难胜任这项工作。其次是应急管理知识。它是处置突发公共事件的理论基础和决策依据，没有很好掌握这些知识，就无法面对千奇百怪、瞬息万变的突发公共事件，无法解难救急。再次是沟通协调能力，这是应急管理人员的基本素质。要想处置好突发事件，就必须与上下左右，领导、部门、公众等方方面面进行协调，取得各方的支持和谅解，才能及时有效地化解危险，解决问题。协调能力强，事半功倍，协调能力弱，事倍功半。最后是技术水平。现代应急已离不开以信息与通信技术（ICT）为支撑的各种高科技手段的支持，不会或不了解这些技术、产品，将无法完成现代环境下的应急处置。

　　技术开发人员的基本要求第一是应急管理知识，因为不掌握应急管理知识的技术开发人员就无法将技术与应急现状有机结合起来。第二是才是技术水平。这点不用多说，技术是技术开发人员赖以生存的根本。第三是责任心。没有这点，轻则其所设计、开发、运维的系统无法满足应急需要，重则就是对人民生命和国家财产的漠视。没有责任心的人就不可能设计、开发、运维好应急指挥系统。