化学事故应急救援抢救系统建设与发展的思考

　　朱容基总理在全国人大九届三次会议上的政府工作报告中指出：“贯彻落实党的十五届四中全会决定，实现国有企业改革和脱困三年目标，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，在大多数国有大中型企业建立现代企业制度。这是今年政府工作的重中之重。”大力推进经济结构的战略性调整，深化改革，提高科学技术创新能力，加快发展，完成国有企业三年脱困的战略性目标，以新的面貌应对全球经济一体化和加入世贸组织后的挑战，必须正确处理安全与生产、安全与效益、安全与发展、安全与稳定的关系，这是促进企业经济持续快速健康发展不可回避的现实问题。
　　化工行业是具有高温高压、易燃易爆、有毒有害潜在危险的一个特殊行业，加强安全生产工作对化工行业经济的健康发展举足轻重。如何加强化工行业的安全生产工作，尤其是如何加强化学事故应急救援抢救工作，是化工企业应该认真对待的。国家经贸委组建了化学事故应急救援系统，如何充分发挥现有的化学事故应急救援系统的作用，提高认识，理清思路，合理规划，科学管理，对促进石化行业可持续发展有着十分重要的意义。

　　一、 基本情况

　　化学应急救援抢救系统始建于1996年，原化工部和国家经贸委根据我国化学工业的迅速发展，为防范意外化学事故，及时抢救受害人员，减少人员伤亡，联合印发了《关于组建“化学事故应急救援抢救系统”的通知》（化督发[ 1996]242号）。一是成立了化学事故应急救援指挥中心；二是建立了化工部化学事故应急救援抢救中心；三是明确指挥中心和抢救中心的主要职责。几年来化学事故应急救援抢救中心对化学事故中伤害人员的抢救、企业急救人员的培训和指导企业建立预防化学事故预案方面做了大量的工作，取得了一定的成效。
1998年政府机构改革安全生产监督管理职能作了重大调整后，国家经贸委为保持化学救援工作的连续性，充分发挥原化学事故应急救援抢救中心的作用，国家经贸委印发了《关于调整“化学事故应急救援抢救系统”的通知》（国经贸安全[ 1999]606号）和《关于化学事故应急救援抢救系统有关工作的通知》（安全[1999]71号），主要是加强了对化学事故应急救援系统指挥中心和8 个化学事故应急救援抢救中心的领导，进一步明确了化学事故应急救援抢救系统的机构设置和职能，具体明确了当前的六项工作任务：一是制订《化学事故应急救援抢救工作规则》和《专家咨询管理办法》；二是开展调查研究，要求各中心了解所在区域内石化企业重大危险源及主要化学危险物品的品种、数量等状况；三是组织编制2 000年的现场抢救培训计划，开展培训工作；四是建立专家咨询系统，确定专家组成人员；五是完善抢救中心布局，在华南、华北、西南、西北地区推荐一批有条件的企业职防院所，经指挥中心办公室考核后，合理规划布局；六是发挥报刊杂志的作用扩大宣传报道工作。
　　目前，批准成立的8个化学应急救援抢救中心，已有6个中心正式挂牌，但工作仍处于起步阶段。

　　二、 主要存在的问题与不足。

　　1、 法律法规不健全。由于化学工业的特殊性，一旦发生事故，不仅会造成重大的经济损失，而且可能造成职工重大伤亡，毒物泄漏扩散甚至危及社区人民群众的安全，及时快速施救，根据不同化学化学品的危害性质采取不同措施，正确制定化学事故应急救援和抢救方案，科学决策，多部门协同配合，专业人员各司其职，需要以法律法规规范约束，加强事故防范，坚持预防为主，强化责任，严格管理，依法监督同样需要以法律法规规范约束，。
　　2、 机构设置与布局功能单一。目前化学事故应急救援系统机构设置主要是依靠化学事故应急救援抢救中心，重点是在事故后的救援与抢救上，如果为救援而救援，为抢救而抢救，这对于提高整个化学工业的安全生产水平，坚持预防为主，落实安全措施，减少人员伤亡显然是不够的。
　　3、 化学事故应急救援抢救中心职能与有关部门职能交叉。从现实情况看，化学事故应急救援抢救与城市减灾防灾、民防、卫生治疗、公安消防等有关部门职能不同程度有一些交叉，虽然各部门工作重点有所侧重，多年工作运行情况也是好的，但也不能排除一些地区存在这一矛盾的客观性。
　　4、 救援抢救工作收费困难。一是企业工伤保险投保率低，相当一部分企业还没有实行工伤保险，救援抢救费用不能从工伤保险费用中支付；二是一些企业经济效益差，发生事故后更是雪上加霜，事故单位拖欠救援抢救费用情况严重。目前从8 个化学事故应急救援抢救中心情况看，抢救中心基本上是依托国有大企业集团的职防院（所）或医院，但是，随着经济体制改革的不断深入，为使国有大型企业积极参与市场竞争，摆脱企业办社会的额外负担，增强国企竞争力，职防院（所）或医院将成为 “自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的主体，在既断了“皇粮”，又受工作量不足，欠费等问题制约的情况下，化学事故应急救援抢救不拓展业务渠道是很难维持和发展的。
　　5、 信息网络建设滞后，信息咨询服务体系不健全。从安全生产信息网络建设情况看，主要是力量分散，低水平重复建设现象严重，造成资源浪费，运行效益差；覆盖面小，技术服务面窄；缺乏资金，技术升级困难。

　　三、 化学事故应急救援抢救系统的建设与发展建议。

　　化学事故应急救援抢救系统的建设与发展要着眼于预防，着眼于化学工业的系统安全，着眼于化学工业经济持续、快速、健康发展。要在制度创新、管理创新、技术创新上下功夫，建立适应市场经济要求的管理体制。
　　1、 加快法规建设，强化执法监督，推进依法行政。我国已批准实施国际劳工组织170号《作业场所安全使用化学品公约》，为履行职责，防止作业场所化学品事故，要认真研究制定相应的法规，在分类制度、标签和标识、化学品安全使用说明书、供货人的责任上予以规范，逐步向国际通行做法接轨。当前，重点要研究《化学事故应急救援管理规定》、《化学危险物品登记注册实施办法》等规章的建设，真正落实“安全第一、预防为主”的指导思想，不但在事故应急救援抢救方面作出规定，也要在事故预防、组织保障、工作机制方面作出相应的规定，明确职责，充分发挥法律法规的规范、引导、调节、保障的功能，健全制衡与监督机制，通过整体权力格局的设置与运作，制约特定权力的行使，用整体利益格局的设置与运作，制约特定利益的获取，通过行之有效的措施化解事故风险，杜绝重大恶性事故。
　　2、 完善化学事故应急救援抢救系统的机构建设。机构设置要考虑化工行业的地区分布、企业分布和重大危险源的分布，合理布局，权责明确，努力扩大服务面，提高工作质量和效率，这是应急救援系统工作重要的组织保障。关键是健全国家和地方两级指挥中心，充分依靠多种中介技术服务机构。要在现已成立的国家经贸委化学事故应急救援指挥中心的基础上改进提高，狠抓基础建设，真正能够担负起全国化学事故应急救援的统一指挥、对外联络和业务指导的重任。各地安全监督管理机构也要积极争取地方政府的支持，逐步建立地方化学事故应急救援指挥分中心，负责本地区化学事故应急救援的指挥、对外联络和业务指导工作。要加强与各有关部门联系，建立联系制度，争取支持，形成合力。
化学事故应急救援抢救中心的建设，既要加快各地抢救中心的建设，扩大抢救救援工作的覆盖面，履行好灾后抢救服务职责，又要充分发挥化学危险物品登记中心，化学危险源监控中心，安全检测检验中心，风险评价认证中心等各中介机构的作用，形成一个多功能、多种类的网络服务体系。
　　3、 加快建立科学、规范的工作机制。化学事故应急救援抢救系统是一项系统工程，必须科学管理、规范运行、统筹规划、整体设计、系统管理。要以法律法规为基础，在执法监督、技术服务和企业管理三个不同层面上建立起科学规范的运行工作机制。执法监督层主要是要加强预防性的安全监督检查，根据化学事故的特点，按照国际惯例，确定重大危险源的标准，对重大危险源实行特殊的监督管理。督促企业开展重大危险源的安全评估，制定防止事故预案，增大投入，及时消除重大事故隐患。同时对企业化学品的生产、搬运、贮存、运输、废料的处理、排放、设备的维修保养关键环节、关键场所、关键部位，容易引发的事故类型、有针对性地在不同时期开展不同形式的安全大检查，做到工作程序公开透明，监督公正有力，处罚公平合理，同时也要树立服务意识，真正为企业的安全生产服务。要通过指挥中心的领导，在现有抢救中心的基础上，充分发挥中介机构的作用，依靠中介机构和企业的联系，及时反馈企业的安全生产信息，科学全面地部署化学工业的安全生产工作，把事故预防和灾后抢救有机地结合起来。要通过提高救援和抢救工作的水平，指导事故的预防，通过强化管理，落实安全措施，减少事故，提高救援和抢救工作的效率，形成螺旋式上升，不断改进提高的闭环控制系统。技术服务层主要是指中介技术服务机构，要拓宽服务领域，面向企业，根据企业的不同需要做好技术服务工作，促进企业加快科学技术进步，提高企业技术创新的水平，改善安全生产条件。特别是要“加快中小企业服务体系建设”，加强对技术力量薄弱的中小企业服务，努力探索与中小企业相嫁接的路子，担任中小企业安全技术顾问，帮助中小企业解决安全生产中的难题。积极培育和发展安全生产技术服务市场，规范中介技术服务机构的运作，中介机构之间也要引入竞争机制，以比技术，比服务，比成效，形成优胜劣汰、有进有出的竞争氛围。企业安全管理层主要是加强安全生产目标管理，努力建立与现代企业管理制度相适应的现代安全生产管理制度，积极推行职业安全卫生管理体系，严格实行各个环节的岗位责任制，健全与其生产企业规模相适应的安全与救护机构，配备安全管理和应急救护人员，科学制定预防化学事故的规划与预案，加强培训，开展应急救援的防范演练等，有效控制和降低化学工业事故，提高安全生产工作的整体水平和抗灾能力。
　　4、完善化学事故应急救援系统信息网络，加快安全生产信息网络的建设。安全生产信息网络实行2级配置，即国家级网和专业技术分级网。国家级网免费为用户提供安全生产法律、法规、政策查询，介绍企业安全生产工作的经验教训，发布安全生产工作动态和消息，引导企业在不同时期抓好各阶段的安全生产工作。专业技术网可以采取有偿服务形式，主要是根据用户需要提供专业技术咨询、培训服务等。既合理利用资源，减少重复设置，提高工作效率，降低工作成本，也可充分发挥中介机构专业技术服务和企业的两个积极性，提高信息网络的利用率。目前可采取分步实施的办法。首先在指挥中心与应急救援抢救中心和其他技术服务中介机构之间联成网络，然后在技术服务中介机构之间与企业联成网络，逐步扩大覆盖面，提高快速反应能力。同时要加大投入，提高技术含量，提高网络的实用性、完整性、权威性和经济性，切实减轻企业负担，使安全生产信息网络成为企业安全生产的良师益友，为企业的安全生产服务，为企业的经济建设服务。
　　江泽民总书记和中央领导同志十分重视安全生产，强调安全生产是“人命关天的事”，“责任重于泰山”，要“及时发现和消除事故隐患，防患于未然”，要充分认识到“防范胜于救灾”，“小洞不补，大洞吃苦”。今年，是国务院领导同志提出的管理年。朱容基政府工作报告中指出：“全面加强管理，从根本上说是要依法规范和维护社会主义市场经济秩序，形成和健全各方面的科学管理制度和机制。”探索化学事故应急救援系统的建设与发展，不断总结，不断完善，不断提高，已是我国化学工业安全生产工作中一项重要的任务。