安全文化是根本 安全投入是保障

    安全文化是根本 安全投入是保障——关于落实“五要素”的系列评说之四

    安全文化是安全生产的根本，建设安全文化，就是提高全民的安全素质，最终达到保障员工的生命安全，保护国家的财产安全，实现企业经营效益的目的。安全生产的实现要靠投入保障作为基础。提高安全生产的水平和能力，需要付出劳动的、经济的成本，安全的成本既是代价，更是效益。

    如何在全面建设小康社会的进程中，实现我国的安全生产战略目标？国家安监总局局长李毅中提出了“五要素”战略思想。本文对“五要素”的基本功能以及安全投入在“五要素” 中的作用进行初步探讨。

    安全文化是根本

    安全文化是安全生产的根本，是搞好安全生产的“五要”之首。安全文化最基本的内涵就是人的安全意识。“意识决定行为，行为体现素质，素质决定命运”。因此，建设安全文化，就是提高全民的安全素质，最终达到保障员工的生命安全，保护国家的财产安全，实现企业经营效益的目的。

    围绕安全生产建设安全文化，其重点就是要加强安全宣传教育，普及安全常识，强化全社会的安全意识，强化公民的自我保护意识。安全意识首先是各级领导、相关决策者和经营管理人员的安全意识，政府各级领导干部要树立“以人为本”的执政理念，真正树立和落实科学发展观，时刻把人民生命和财产安全放在首位；各类生产经营单位要落实“安全第一、预防为主”的安全生产方针；行业和企业要确立具有自己特色的安全生产管理体系，建立预防型、科学型和系统化的安全管理模式，制定和实施各种有效的事故应急预案，严肃事故责任追究和落实事故伤害人员的赔偿政策。全社会都要参与和加强全民和企业员工的安全培训，增强不伤害自己、不伤害他人、不被他人伤害的能力。要建立“安全只有起点，没有终点”、“安全生产只有更好，没有最好的”认识观，安全是人类社会永恒的主题，安全生产是企业经营管理永远的命题。安全要真正做到警钟长鸣，居安思危，言危思进，常抓不懈。

    安全法制是利器

    安全法制是保障安全生产的最有力武器。保障安全生产需要建立和完善安全生产法规体系，需要强化安全生产法制建设。为了保证《安全生产法》的基本要求在生产经营单位的生产过程中得以落实，首先要作广泛宣传，深入人心；二是要健全贯彻落实《安全生产法》的配套法规和标准；三是行业、企业要结合实际建立和完善安全生产规章制度，要将那些被实践证明切实可行的措施和办法上升为制度和法规；四是要逐步建立健全全社会的安全生产法律法规体系，用法律法规来规范政府、企业、职工和公民的行为，真正做到有章可循、有章必循、违章必纠，体现安全监管的严肃性和权威性，使“安全第一”的思想观念真正落实到日常生产生活中。

    安全生产法规健全，安全生产法规能够落实到位，安全生产标准执行达标，这是一个企业生产经营的最基本的要求和前提条件。

    安全责任是灵魂

    安全责任是安全生产的灵魂。安全生产责任制是安全生产制度体系中最基础、最重要的制度。安全责任制的实质是“安全生产，人人有责”。在安全责任体系中，第一位的是生产经营单位，它是安全生产的责任主体，安全生产责任制的核心就是要明确经营者的责任，强调法人代表、企业“一把手”是安全生产的第一责任人。第一责任人要切实担起职责，要制定和完善企业安全生产方针和制度，层层落实安全生产责任制，治理重大事故隐患，保障对安全生产的投入，制定企业的安全生产发展规划和保证新项目的安全生产“三同时”。第二，各级政府是安全生产的监督主体，要切实落实地方政府、行业主管部门及出资人机构的监管责任，因此，各级政府负有安全生产的监督管理责任。第三，各级专业性的安全生产监督、监察部门，承担着科学界定的安全生产监管职能，这就要求每一个安全生产监察、监督人员，要依法履行监管职责。因此，各级安全生产监督（督察）管理部门负有安全生产的监管责任。

    建立和完善安全生产责任体系，不仅要强化行政责任问责制，严格执行安全生产行政责任追究制度，还要依法追究事故罪犯者的刑事责任，并随着市场经济体制的完善，强化和提高民事责任或经济责任的追究力度。一个政府领导有了责任心，就能科学处理安全和经济发展的关系，使地区社会发展与安全生产协调共进；一个经营者有了责任心，就能保证安全投入，落实安全措施，有了安全措施，事故预防和安全生产的目标就能够实；一个员工有了责任心，就能遵章守纪，执行安全作业程序，有了安全行为，事故就不会发生，生命安全就有了保障。因此，建立安全生产责任制，科学进行安全生产监管，是实现生产经营单位过程安全生产的有效法宝。

    安全科技是手段

    “科技兴安”是现代社会工业化生产的要求，是实现安全生产的最基本手段。安全是企业管理、科技进步的综合反映，安全需要科技的支撑，以科技兴安，是每个决策者和企业家应有的认识。企业要采用先进实用的生产技术，推行现代的安全技术，选用高标准的安全装备，追求生产过程的本质安全化，同时，还要积极组织安全生产技术研究，开发新技术，自觉引进国际先进的安全生产科技。国家要积极支持安全生产科学理论研究，发展安全科学技术，组织重大安全技术攻关，研究制定行业安全技术标准、规范，积极开展国际安全技术交流，努力提高我国安全生产技术水平。安全生产法规健全，能够落实到位，安全生产标准执行达标，这是一个企业生产经营的最基本的要求和前提条件。每一个企业家和全社会都要建立“依靠安全科技进步，提高事故防范能力”的观念。

    安全科技水平决定安全生产的保障能力，因此，安全科技是事故预防的重要手段。只有充分依靠安全科学技术的手段，生产过程的安全才能实现。

    安全投入是保障

    安全生产的实现要靠投入保障作为基础。提高安全生产的水平和能力，需要付出劳动的、经济的成本，安全的成本既是代价，更是效益。从经济学的角度，安全投入一是活劳动的投入，即专业人员的配置；二是资金的投入，用于安全技术、管理和教育措施的费用；从安全活动和实践的角度，安全文化建设、安全法制建设和安全监管活动，以及安全科学技术的研究与开发都需要安全投入来保障。因此，安全投入是安全生产的前提、基础和保障。科学的投资原则和机制，合理的投资比例和结构是发展安全投入保障战略要解决的问题。我国需要建立多元化的安全投入机制，即国家、企业、社会，甚至个人有机结合的投入机制。但企业是安全投入的主体，要按规定从成本中列支安全专项资金，加强财务审计，确保专款专用。中央和地方政府要支持困难企业的安全设备和技术改造，困难企业要有治理事故隐患的政策措施，并严格依法执行。社会团体和个人公益性投入也是重要的方式，同时发展社会保障和商业保险机制，使安全投入的保障有多种方式和渠道。

    目前我国安全投入的问题及对策建议

    安全总体投入水平相对较低

    首先在安全活劳动投入（安全监察人员）方面，见下表，我国安全监察人员的万人（职工）配备率是相当低的，美国是我国的10余倍，英国是我国的22倍，日本是我国的7倍，德国是我国的16倍，意大利是我国的6倍。如果以我国目前从业人数约2.4亿人计，则按英国的水平，我国应有监察人员10余万人；按德国水平应有8余万人；按美国水平应有5万多人；按日本水平应有3.5万人；按意大利水平应有3万多人。这样，若要达到发达国家的较低水平，我国的专职安全监察员人数至少需配备3万人。

    二是在安全经费投入方面，用万人投入率比较，美国是我国的3倍，英国是我国的5倍，日本是我国的3倍多。据新近国家安全生产监督管理局主持鉴定的“安全生产与经济发展关系的研究”课题调查结果，我国20世纪90年代企业年均的安全总投入（包括安措经费、劳动防护用品等）占GDP的比例为0.703％，不到1％，而发达国家的安全投入一般占到GDP的3％。

    国家在安全生产方面投入不足

    工业发达国家的职业安全监察机构经费和安全科研投入主要来自政府拨款；企业的安全投入，则是企业为满足保障安全生产和经营活动顺利进行的需要，由企业自主决定的。美国用于职业安全与健康的资金投入最多，其中用于职业安全与健康科研的经费投入也最多，以2002年为例，美国联邦政府预算中直接分配给国家职业安全研究院和事故伤害预防与控制中心的经费为4.1亿美元(据2002年美国联邦财政预算报告)。

    相比而言，我国“十五”期间国家科技攻关经费中直接用于安全方面的经费大约为8155.7万元，每年平均仅1631.14万元，若折合成美元则仅有197.24万美元/年(美元换算率按8.27计)。若与美国相比， 2002年仅美国国家职业安全研究院和事故伤害预防与控制中心每年的政府预算科研经费就是我国安全科研经费的207.87倍，而美国的GDP总量是我国的10倍。

    2001年，美国联邦政府批准的职业安全与健康局经费4.25亿美元，比2000年的3.82亿美元增加4380万美元，增长11.6%；矿山安全与健康局经费2.463亿美元，这两局的经费合计为6.751亿美元。近3年英国政府每年给国家安全与健康监察局的经费为1.83亿英镑左右，约合2.71亿美元(1英镑按1.48美元换算)。

    2001年，我国煤矿安全监察局事业经费为人均68000元人民币。据此计算，我国煤矿安全监察局系统共有职工2830人，国家预算的事故经费不足2亿元人民币，换算为美元大致相当于1150万美元。由此可见，我国国家煤矿安全监察局的预算经费仅是美国的约六十分之一，而我国的从业人员却是美国的5倍左右。

    企业在安全生产方面投入不足

    20世纪90年代我国企业安全投入占GDP的比例为0.703％，而国际劳工组织统计的结果表明发达国家平均的安全投入高达3%左右。显然，我国的安全投入水平大大低于发达国家。20世纪90年代我国安全生产投入的绝对总量有一定的增量，但其增长速度远不及GDP的增长速度；同时，安全投入占GDP的比例（相对量）以3.8％的比例呈下降的趋势。这与同期我国GDP每年以8％左右的增长极不相称。这表明20世纪90年代我国企业的安全生产投入与经济的快速发展很不协调。安全投入不足，使企业安全生产保障水平低，这显然是我国事故隐患问题严重、事故高发的重要原因之一。

    为了加强安全投入，提高我国安全生产保障水平，建议如下对策：

    把安全生产纳入全面建设小康社会目标体系之中

    为了尽快达到全面小康社会的目标和中国可持续发展战略实施，迫切要求迅速扭转安全生产形势的不利局面，应从国家发展战略高度，把安全生产工作纳入国家总的经济社会发展规划中，应用管理、法制、经济和文化等一切可调动的资源，实现最优化配置，在发展的进程中，逐步和有效的降低国家和企业伤亡事故风险水平，将事故频率和伤亡人数都控制在可容许的范围内。而且，我国是WTO成员，以美国为首的西方国家习惯把政治、社会问题与经济、贸易挂钩，要确保我国的政治经济利益不受到损害。因此，安全生产职业健康应纳入国家经济社会发展的总体规划，为适应社会主义市场经济体制，加强我国在国际上的竞争力，建立统一、高效的现代化职业安全健康监管体制与机制，与经济发展同步，逐渐增加国家和企业对安全生产投入。

    制定合理激励政策，提高全社会安全生产投入水平

    研究表明，安全生产与经济发展有密切的关系。20世纪90年代安全投入占整个国民经济总产值GDP的比例仅为0.703％，带来的事故实际经济损失却占到了GDP的1%至2.5%，而安全生产对经济发展的贡献率为2.4%。显然，事故居高不下，主要原因之一是由于我国的安全投入不足，以至企业安全生产保障条件水平不足造成的。

    加大国家和企业对安全的投入

    针对长期以来国家和相当一部分企业对安全生产投入严重不足，历史欠账较多，安全生产基础薄弱的实际，国家和企业都必须加大对安全的投入。根据国际劳工组织统计和我国专家研究分析的保守估计，伤亡事故和职业危害造成的经济损失占年CDP的2%～4%%，而20世纪90年代的安全生产投入与产出比为1:4.505，安全生产的经济贡献率(安全产出/国内生产总产值)为3.15%。因此国家和企业都应加大安全生产投入力度。首先是企业必须依照《安全生产法》确保安全生产条件的投入，并对安全投入不足导致的后果负责。

    明确规范企业安全人员配备结构比例

    《安全生产法》第十九条规定，矿山、建筑施工单位和危险物品的生产、经营、储存单位，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员。前款规定以外的其他生产经营单位，从业人员超过三百人的，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员；从业人员在三百人以下的，应当配备专职或者兼职的安全生产管理人员，或者委托具有国家规定的相关专业技术资格的工程技术人员提供安全生产管理服务。生产经营单位依照前款规定委托工程技术人员提供安全生产服务的，保证安全生产的责任仍由本单位负责。

    明确企业安全生产专项经费投入项目，实行安全专项经费稽查制度

    《安全生产法》第十八条规定，生产经营单位应当具备的安全生产条件所必需的资金投入，由生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人予以保证，并对由于安全生产所必需的资金投入不足导致的后果承担责任。

    建立国家隐患整改基金

    国家隐患整改基金可在中央和省（自治区、直辖市）建立两级专用账户，按照统筹规划，轻重缓急，分步实施，有计划地逐步治理和消除重特大事故隐患。国家隐患整改基金的经费来源，国家和地方政府应先期注入一部分启动经费，然后将安全生产监督管理部门行政执法的经济罚没收入转为国家安全生产的投入资金，同时也可吸纳社会捐赠等。

    实行积极的国家财政、金融、税收扶持政策

    一是给予安全生产设施装备的贷款支持，帮助企业加强技术改造，完善安全生产设施。二是对重大技术改造项目尽可能给予财政和税收扶持，或是阶段性的扶持优惠政策。使企业加快技术更新，保障安全生产。

    推行安全生产国家投入的公益化政策

    安全生产宣传教育产品公益化：鼓励各种机构参与安全文化产品的开发和创作；对安全生产文化产品的开发机构推行国家补助政策；在一定程度上，对使用安全文化产品单位或企业推行免费或部分免费使用政策。安全生产科学技术成果公益化：鼓励各种机构参与安全科学技术研究；对安全生产新技术、新成果的研制单位，国家推行补助政策；对使用安全科技产品的单位或企业推行免费或部分免费使用政策。